La sorveglianza costituisce una base importante per la valutazione della situazione epidemiologica e del rischio e serve a conseguire i sotto-obiettivi operativi della preparazione e della gestione di una pandemia. Si adegua continuamente alle fasi della pandemia e si basa principalmente su sistemi permanenti che, se necessario, possono essere integrati da sistemi di sorveglianza aggiuntivi durante la gestione della pandemia.
Obiettivi della sorveglianza
La sorveglianza serve all’individuazione precoce e alla valutazione del rischio e, quindi, a conseguire altri sotto-obiettivi operativi della preparazione e della gestione delle pandemie.
La sorveglianza:
consente la valutazione della situazione epidemiologica, che descrive la situazione attuale e l’evoluzione della diffusione di un agente patogeno;
supporta la valutazione del rischio, che valuta il rischio potenziale di un agente patogeno per la salute pubblica;
fornisce delle basi per la pianificazione della preparazione e della gestione di una pandemia e, allo stesso tempo, si adegua alla strategia di gestione;
fornisce informazioni importanti per individuare precocemente nuove malattie negli esseri umani e negli animali (individuazione precoce);
sostiene la pianificazione e la valutazione della capacità e della sicurezza dell'assistenza sanitaria, incluso l’approvvigionamento di materiale medico e di medicamenti;
facilita le decisioni concernenti le misure di controllo delle infezioni negli esseri umani e negli animali;
contribuisce alla valutazione delle misure;
fornisce informazioni sull’epidemiologia e altre caratteristiche della malattia e dell’agente patogeno;
consente di identificare persone e animali particolarmente colpiti o a rischio.
Gli obiettivi della sorveglianza devono essere definiti in funzione delle fasi della pandemia. Per conseguire questi obiettivi devono essere disponibili, continuamente e tempestivamente, dati riferiti a determinati indicatori significativi (v. Ulteriori informazioni, tabelle S1 e S2). I sistemi di sorveglianza sono il principale strumento per il rilevamento dei dati. Altre fonti di dati vengono utilizzate a titolo complementare. La sorveglianza e i sistemi di sorveglianza devono essere concepiti e impostati di conseguenza.
Preparazione alla pandemia
Durante la fase interpandemica, la sorveglianza garantisce l’individuazione precoce e monitora l’evoluzione epidemiologica di malattie e agenti patogeni con potenziale pandemico, nel rispetto delle prescrizioni internazionali. I compiti dettagliati durante questa fase e le competenze degli attori coinvolti sono consultabili sotto «Ulteriori informazioni», mentre una lista di controllo fornisce un orientamento.
Gestione della pandemia
Durante le varie fasi della pandemia, i sistemi di sorveglianza forniscono continuamente informazioni su numerosi indicatori relativi agli obiettivi della sorveglianza. I sistemi devono essere opportunamente adeguati a questi obiettivi tenendo conto delle raccomandazioni internazionali.
Nella fase iniziale della pandemia compaiono sporadicamente casi di malattia e focolai. La sorveglianza ha l’obiettivo di individuare tutte le infezioni negli esseri umani, negli animali ed eventualmente nei vettori nel modo più completo possibile. Fornisce una base per:
In questa fase occorre verificare la necessità di creare o ampliare i sistemi di sorveglianza e le capacità di laboratorio. Il sistema di dichiarazione obbligatoria ha un ruolo di primaria importanza.
Durante la fase pandemica, la sorveglianza serve principalmente ai seguenti scopi:
rilevare i dati sulla circolazione dell’agente patogeno e sul carico di malattia (intensità della trasmissione, gravità, tendenza);
individuare le varianti dell’agente patogeno con caratteristiche preoccupanti;
monitorare il carico del sistema sanitario (capacità di gestione);
se necessario, valutare l’attuazione e l’efficacia delle misure.
In questa fase, è necessario ampliare o adeguare ulteriormente i sistemi di sorveglianza dell’agente patogeno e della malattia, nonché le capacità di laboratorio. Le operazioni di rilevamento dei dati nel sistema di dichiarazione obbligatoria devono essere ridotte il più possibile. A tal fine, è opportuno verificare se i dati corrispondenti possano essere rilevati con sufficiente accuratezza mediante sistemi Sentinella, nonché creare o ampliare strumenti di monitoraggio delle misure e dell’assistenza sanitaria. A titolo complementare, potrebbe essere utile condurre studi scientifici per la valutazione dello stato immunitario nella popolazione.
Con la crescente immunità della popolazione contro l’agente patogeno, la pandemia raggiunge la fase di stabilizzazione e il carico sul sistema sanitario si riduce. La sorveglianza resta finalizzata a:
stimare il carico di malattia;
individuare nuove varianti dell’agente patogeno;
monitorare l’assistenza sanitaria e le misure.
La sorveglianza continua quindi a fornire elementi importanti per la valutazione della situazione e del rischio, nonché per le decisioni in merito alla revoca delle misure. In quest’ultimo caso, occorre verificare l’opportunità di ridurre i relativi monitoraggi.
Una panoramica degli indicatori specifici in funzione della fase pandemica e dei sistemi di sorveglianza per il rilevamento degli indicatori, i compiti dettagliati durante la gestione della pandemia, le competenze degli attori coinvolti e una lista di controllo sono consultabili sotto Ulteriori informazioni.
Condizioni
Per garantire il raggiungimento degli obiettivi della sorveglianza devono essere soddisfatte le condizioni descritte qui di seguito.
Un singolo sistema di sorveglianza non è in grado di conseguire tutti gli obiettivi della sorveglianza. A tal fine, è fondamentale che vi siano diversi sistemi permanenti complementari tra loro. L’UFSP gestisce molti sistemi di questo tipo per la sorveglianza degli agenti patogeni e delle malattie (tabella 1). Su incarico dell’UFSP, i centri nazionali di riferimento e altri centri di competenza assumono determinati compiti di sorveglianza. Inoltre, l’Ufficio federale di statistica (UST) registra in modo continuativo il numero di decessi, indipendentemente dalla causa di morte (mortalità complessiva). Swissmedic registra i rischi dei dispositivi medici e gli effetti indesiderati dei medicamenti, tra cui quelli dei vaccini (materiovigilanza e farmacovigilanza).
Durante una pandemia, possono rendersi necessari sistemi complementari aggiuntivi per la sorveglianza degli agenti patogeni o il monitoraggio delle misure.
Talvolta, la modulazione della sorveglianza in funzione della fase pandemica richiede una modifica o un adeguamento
delle basi giuridiche e delle ordinanze;
dei mandati di prestazione dei centri di riferimento e dei centri di competenza;
dei sistemi di sorveglianza da parte della Confederazione, ma eventualmente anche da parte dei dichiaranti.
Gli adeguamenti possono richiedere varie settimane o mesi. Di conseguenza, devono essere pianificati con sufficiente anticipo.
È fondamentale che il contenuto e la capacità dei sistemi di sorveglianza, rilevamento e trattamento dei dati siano costantemente mantenuti e adeguati tempestivamente alle nuove esigenze di informazione delle autorità. A tal fine, sono necessarie condizioni quadro adeguate, per esempio risorse finanziarie, personali e sistemiche, possibilità tecnologiche, condizioni quadro legali e accesso a informazioni internazionali.
La Confederazione raccoglie e compila in modo standardizzato, tempestivo e centralizzato i dati dei diversi sistemi di sorveglianza, in modo da disporre in qualsiasi momento di un quadro complessivo della situazione. Mette i dati a disposizione di tutti i decisori coinvolti nella gestione della pandemia, dei ricercatori (comunità scientifica) e della popolazione, rapidamente e in forma idonea, nel rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei dati. Per quanto possibile, i dati sono resi disponibili attraverso il portale d’informazione dell’UFSP sulle malattie trasmissibili (IDD) e il portale opendata.swiss (principio degli Open Government Data), entrambi pubblicamente accessibili. La frequenza di pubblicazione dell’IDD tiene conto delle esigenze dei decisori.
I dati del sistema di dichiarazione obbligatoria vengono messi a disposizione dei Cantoni, tempestivamente e in forma utilizzabile, mediante il sistema informativo nazionale di dichiarazione (ISM). Questi dati costituiscono la base per qualsiasi misura di controllo delle infezioni. Grazie alla conservazione centralizzata dei dati presso la Confederazione, a processi di dichiarazione snelli e all’uso per quanto possibile di canali di dichiarazione elettronici, si minimizza il dispendio per i dichiaranti e si evitano doppioni e discrepanze nel rilevamento dei dati da parte della Confederazione e dei Cantoni.
I sistemi di sorveglianza che riguardano la salute umana, la salute animale e l’ambiente devono consentire uno scambio di dati il più possibile automatizzato, affinché le informazioni provenienti da tutti questi sistemi possano essere rapidamente integrate nell’IDD, che funge da sistema di comunicazione centralizzato. Attualmente non esiste ancora uno scambio di dati di questo tipo.
La digitalizzazione dei sistemi e delle loro interazioni è oggetto della revisione della LEp e del programma di promozione della digitalizzazione del sistema sanitario (DigiSanté).
Le modellizzazioni statistiche basate sui dati della sorveglianza possono sostenere in vari modi il processo decisionale nel settore della sanità pubblica, poiché consentono di:
descrivere la dinamica di propagazione;
stimare parametri epidemiologici quali il valore R;
simulare scenari o ripercussioni attese di diverse misure;
elaborare scenari per il fabbisogno di materiale medico.
La modellizzazione può tener conto delle ripercussioni delle incertezze nei dati rilevati e nei sistemi di sorveglianza e stimare così l’intervallo di risultati possibili. Una certa capacità di modellizzazione dovrebbe essere definita già durante la preparazione alla pandemia, in collaborazione tra l’UFSP e, se necessario, altre autorità federali e la comunità scientifica.
Gli agenti patogeni con potenziale pandemico sono per lo più di origine zoonotica. La loro diffusione può dipendere dall’ambiente e dagli animali (fauna selvatica, animali domestici, animali da reddito). Occorre quindi perseguire un approccio One Health, che prevede:
collaborazione intra- e interdisciplinare;
scambio di informazioni coerente da parte di Confederazione e Cantoni all’interno dei e tra i settori umano, veterinario e ambientale;
coordinamento degli obiettivi della sorveglianza, della sorveglianza e delle misure durante la preparazione alla pandemia e la sua gestione.
Le basi giuridiche definiscono la portata della collaborazione e del coordinamento.
Il coordinamento a livello europeo e globale della sorveglianza, dei suoi obiettivi e dei dati raccolti o da raccogliere è essenziale. Se possibile, l’UFSP e altre autorità federali, i centri di riferimento e i centri di competenza sono attivamente integrati nelle reti internazionali di sorveglianza. Nelle sue attività di sorveglianza, la Svizzera applica definizioni, criteri e classificazioni validi a livello internazionale. Questo consente il raggruppamento e la comparabilità dei dati a livello internazionale. L’UFSP e, se necessario, altre autorità federali, trasmettono dati epidemiologici aggregati all’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) ed eventualmente ad altre piattaforme internazionali (nel rispetto delle leggi nazionali sulla protezione dei dati).
Competenze
La LEp e le sue ordinanze di attuazione disciplinano il sistema di dichiarazione e costituiscono la base per l’attività dei centri di riferimento e dei centri di competenza. La competenza spetta ai Cantoni, a meno che la responsabilità non sia stata esplicitamente conferita alla Confederazione (art. 75 LEp, art. 54 LFE). Sussistono, inoltre, impegni internazionali conformemente al Regolamento sanitario internazionale (RSI; RS 0.818.103).
Numerosi altri attori sono coinvolti nei diversi settori della sorveglianza e del monitoraggio (figura 1).
