Die Überwachung bildet eine wichtige Grundlage für die epidemiologische Lage- sowie Risikobeurteilung und dient damit den operativen Unterzielen der Pandemievorbereitung und -bewältigung. Sie passt sich laufend an die Phasen der Pandemie an und erfolgt hauptsächlich mittels permanent betriebener Systeme. Situativ können während der Pandemiebewältigung weitere Überwachungssysteme notwendig werden.
Ziele der Überwachung
Die Überwachung dient der Früherkennung und Risikobeurteilung und unterstützt damit weitere operative Unterziele der Pandemievorbereitung und -bewältigung.
Die Überwachung
ermöglicht die epidemiologische Lagebeurteilung, die beschreibt, wie die aktuelle Situation ist und wie sich die Verbreitung eines Krankheitserregers entwickelt.
unterstützt die Risikobeurteilung, die das potenzielle Risiko eines Krankheitserregers für die öffentliche Gesundheit bewertet.
liefert Planungsgrundlagen für die Pandemievorbereitung und Pandemiebewältigung. Umgekehrt passt sich die Überwachung der Bewältigungsstrategie an.
liefert wichtige Informationen, um neuartige Erkrankungen frühzeitig bei Menschen und Tieren zu erkennen (Früherkennung).
ermöglicht es, rasch Massnahmen für das Kontaktmanagement zu ergreifen.
unterstützt die Planung sowie die Beurteilung der Kapazität und Sicherheit der Gesundheitsversorgung, inklusive der Versorgung mit medizinischen Gütern und Arzneimitteln.
stützt Entscheide bezüglich Massnahmen zur Infektionskontrolle bei Menschen und Tieren.
trägt zur Beurteilung der Massnahmen bei.
liefert Informationen zur Epidemiologie und weiteren Charakteristika der Krankheit und des Erregers.
ermöglicht es, besonders betroffene oder gefährdete Personen und Tiere zu identifizieren.
Die Überwachungsziele sind abhängig von den Pandemiephasen zu definieren. Zur Erreichung der Überwachungsziele müssen Daten zu aussagekräftigen Indikatoren laufend und zeitnah vorliegen (siehe «Weitere Informationen», Tabellen S1 und S2). Für die Datenerhebung sind hauptsächlich die Überwachungssysteme und ergänzend andere Datenquellen notwendig. Die Überwachung und die Überwachungssysteme sind entsprechend zu gestalten.
Pandemievorbereitung
Während der interpandemischen Phase stellt die Überwachung die Früherkennung sicher und verfolgt die epidemiologische Entwicklung von Krankheiten und Erregern mit Pandemiepotenzial, unter Berücksichtigung internationaler Vorgaben. Die detaillierten Aufgaben während dieser Phase und die Zuständigkeiten der Akteurinnen und Akteure sind unter «Weitere Informationen» ersichtlich, eine Checkliste gibt Orientierung.
Pandemiebewältigung
Während den verschiedenen Pandemiephasen liefern unterschiedliche Überwachungssysteme laufend Informationen zu einer Vielzahl von Indikatoren zu den Überwachungszielen. Die Systeme sind diesen Zielen jeweils anzupassen, wobei internationale Empfehlungen zu berücksichtigen sind.
In der initialen Phase der Pandemie treten Krankheitsfälle und Cluster sporadisch auf. Die Überwachung zielt darauf, alle Infektionen bei Menschen, Tieren und allenfalls auch Vektoren möglichst vollständig aufzudecken. Sie liefert damit eine Basis,
um die epidemiologische Lage und die Risiken zu beurteilen.
um die Ausbrüche mittels Kontaktmanagement einzugrenzen (Containment).
um zu entscheiden, ob weitere Massnahmen zur Infektionskontrolle nötig sind.
In dieser Phase ist der Aufbau oder Ausbau der Überwachungssysteme und Laborkapazitäten zu prüfen. Das obligatorische Meldesystem ist in dieser Phase von zentraler Bedeutung.
Während der pandemischen Phase in der Bevölkerung dient die Überwachung hauptsächlich folgenden Zwecken:
Die Erregerzirkulation und Krankheitslast (Transmissionsintensität, Schweregrad, Trend) zu erheben.
Neue Erregervarianten mit besorgniserregenden Eigenschaften zu erkennen.
Die Belastung der Gesundheitsversorgung (Bewältigungskapazität) zu verfolgen.
Gegebenenfalls die Umsetzung und Wirksamkeit von Massnahmen zu evaluieren.
Es ist notwendig, die Systeme zur Überwachung von Erreger und Krankheit sowie die Laborkapazitäten weiter auszubauen oder anzupassen. Der Erhebungsumfang im obligatorischen Meldesystem ist so weit wie möglich zu reduzieren. Es sollte geprüft werden, ob die entsprechenden Daten mit ausreichender Genauigkeit mittels Sentinel-Systeme erhoben werden können. Zudem sollten Monitorings der Massnahmen und Gesundheitsversorgung auf- oder ausgebaut werden. Ergänzend dazu können wissenschaftliche Studien zur Einschätzung der Immunitätslage in der Bevölkerung sinnvoll sein.
Mit zunehmender Immunität der Bevölkerung gegen den Erreger erreicht die Pandemie die Stabilisierungsphase. Die Belastung der Gesundheitsversorgung sinkt. Die Überwachung zielt weiterhin darauf ab,
die Krankheitslast abzuschätzen,
neue Erregervarianten zu erkennen und
die Gesundheitsversorgung und Massnahmen zu verfolgen.
Sie ist damit weiterhin eine wichtige Basis für die Lage- und Risikobeurteilung und für Entscheide bezüglich der Aufhebung von Massnahmen. Im letzteren Fall ist eine Reduzierung der entsprechenden Monitorings zu prüfen.
Eine Übersicht über die phasenabhängigen Indikatoren und die Überwachungssysteme zur Erhebung der Indikatoren, die detaillierten Aufgaben während der Pandemiebewältigung, die Zuständigkeiten der Akteurinnen und Akteure sowie eine Checkliste sind unter "Weitere Informationen" ersichtlich.
Voraussetzungen
Um eine Überwachung im Sinne der Überwachungsziele zu gewährleisten, braucht es folgende Voraussetzungen:
Ein einzelnes Überwachungssystem kann nicht alle Überwachungsziele erfüllen. Hierfür sind verschiedene permanent betriebene Überwachungssysteme zentral, die sich gegenseitig ergänzen. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) betreibt mehrere solcher Systeme zur Überwachung der Krankheitserreger und Krankheiten (Tabelle 1). Nationale Referenzzentren und weitere Kompetenzzentren übernehmen im Auftrag des BAG gewisse Überwachungsaufgaben. Zudem erfasst das Bundesamt für Statistik (BFS) kontinuierlich die Zahl der Todesfälle, unabhängig von der Todesursache (Gesamtmortalität). Swissmedic erfasst die Risiken von Medizinprodukten sowie unerwünschte Arzneimittelwirkungen, unter die auch unerwünschte Impferscheinungen fallen (Materio- und Pharmakovigilanz).
Während der Pandemiebewältigung können zusätzlich ergänzende Systeme für die Überwachung der Krankheitserreger oder das Monitoring der Massnahmen notwendig werden.
Die phasenabhängige Ausrichtung der Überwachung bedarf teilweise einer Änderung bzw. Anpassung von
gesetzlichen Grundlagen und Verordnungen.
Leistungsaufträgen der Referenzzentren und Kompetenzzentren.
Überwachungssystemen seitens Bund sowie gegebenenfalls seitens der Meldenden.
Anpassungen können mehrere Wochen bis Monate in Anspruch nehmen und sind dementsprechend vorausschauend und frühzeitig zu planen.
Es ist zentral, dass Inhalt und Kapazität der Überwachungssysteme, Datenerhebung und Datenverarbeitung permanent aufrechterhalten und bei verändertem Informationsbedarf der Behörden zeitnah angepasst werden. Hierfür sind entsprechende Rahmenbedingungen notwendig, zum Beispiel finanzielle, personelle und systemische Ressourcen, technologische Möglichkeiten, gesetzliche Rahmenbedingungen und Zugang zu internationalen Informationen.
Der Bund führt die Daten der verschiedenen Überwachungssysteme standardisiert, zeitnah und zentral zusammen. Dies erlaubt es, ein jederzeit aktuelles Gesamtbild der Lage zu erhalten. Er stellt die Daten zeitnah, in geeigneter Form und unter Berücksichtigung der Datenschutzbestimmungen allen Entscheidungsträgerinnen und -trägern der Pandemiebewältigung, den Forschenden (Wissenschaft) und der Bevölkerung zur Verfügung. Dies erfolgt soweit möglich über die webbasierte Daten- und Informationsplattform «BAG-Infoportal übertragbare Krankheiten» (IDD) und über opendata.swiss (Open Government Data Prinzip), die beide öffentlich zugänglich sind. Die Publikationsfrequenz des IDD berücksichtigt den Bedarf der Entscheidungsträgerinnen und -träger.
Die Meldedaten aus dem obligatorischen Meldesystem stehen den Kantonen mittels des nationalen Informationssystems Meldungen (ISM) zeitnah und nutzbar zur Verfügung. Diese Daten dienen als Grundlage für allfällige Massnahmen zur Infektionskontrolle. Durch die zentrale Datenhaltung beim Bund, schlank gehaltene Meldeprozesse und möglichst digitale Meldewege wird der Aufwand für die Meldenden minimiert und werden Doppelspurigkeiten sowie Diskrepanzen bei der Erfassung von Daten von Bund und Kanton vermieden.
Die Überwachungssysteme aus den Bereichen Mensch, Tier und Umwelt sollen einen möglichst automatisierten Datenaustausch erlauben, damit bei Bedarf rasch Informationen aus all diesen Systemen ins IDD – als zentrales Kommunikationssystem – integriert werden können. Aktuell besteht noch kein solcher Datenaustausch.
Die Digitalisierung der Systeme und ihrer Abhängigkeiten werden mit der Revision des Epidemiengesetzes und mit dem Programm zur Förderung der Digitalisierung im Gesundheitswesen (Digisanté) angegangen.
Statistische Modellierungen basierend auf Überwachungsdaten können die Entscheidungsfindung im Bereich der öffentlichen Gesundheit auf verschiedene Weise unterstützen. Sie erlauben,
die Ausbreitungsdynamik zu beschreiben.
epidemiologische Parameter wie den R-Wert zu schätzen.
Szenarien oder die erwarteten Auswirkungen verschiedener Massnahmen zu simulieren.
Szenarien für den Bedarf medizinischer Güter und Arzneimittel zu erstellen.
Modellierung kann die Auswirkungen der Unsicherheiten in den erhobenen Daten und Überwachungssystemen berücksichtigen und damit die Bandbreite möglicher Ergebnisse schätzen. Gewisse Modellierungskapazität sollte bereits während der Pandemievorbereitung in Zusammenarbeit zwischen dem BAG sowie gegebenenfalls weiteren Bundesbehörden und Wissenschaft etabliert werden.
Erreger mit pandemischem Potential sind meist zoonotischen Ursprungs. Die Verbreitung kann von Umwelt und Tier (Wildtiere, Haustiere, Nutztiere) abhängig sein. Entsprechend ist ein One Health-Ansatz mit
inter- und transdisziplinärer Zusammenarbeit,
kohärentem Informationsaustausch von Bund und Kantonen innerhalb und zwischen den Bereichen Mensch-Tier-Umwelt und
einer Koordination der Überwachungsziele, Überwachung und Massnahmen während der Pandemievorbereitung und Pandemiebewältigung anzustreben.
Die gesetzlichen Grundlagen definieren das Ausmass.
Die intraeuropäische und globale Koordination von Überwachungszielen, Überwachung und erhobenen oder zu erhebenden Daten ist wichtig. Wo dies möglich ist, sind das BAG und andere Bundesbehörden, Referenzzentren und Kompetenzzentren aktiv in internationale Überwachungsnetzwerke integriert. Die Schweiz verwendet in ihrer Überwachung international gültige Definitionen, Kriterien und Klassifikationen. Das ermöglicht die Zusammenführung und Vergleichbarkeit von Daten auf internationaler Ebene. Das BAG und gegebenenfalls andere Bundesbehörden übermitteln aggregierte epidemiologische Daten an die Weltgesundheitsorganisation (WHO) und evtl. an andere internationale Plattformen (unter Berücksichtigung der nationalen Datenschutzgesetzte).
Zuständigkeiten
Das Epidemiengesetz (EpG) und die darauf basierenden Verordnungen regeln das Meldewesen und bilden die Basis für die Tätigkeit von Referenzzentren und Kompetenzzentren. Die Kantone sind hier zuständig, falls nicht explizit der Bund verantwortlich ist (Art. 75 EpG, Art. 54 TSG). Zudem bestehen internationale Verpflichtungen gemäss den Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV).
Zahlreiche weitere Akteurinnen und Akteure sind in die verschiedenen Bereiche der Überwachung und des Monitorings involviert (Abbildung 1).
