Die Monitorings der Massnahmen und Gesundheitsversorgung liefern relevante Informationen für evidenzbasierte Entscheidungen über Massnahmen zur Infektionskontrolle bei Mensch und Tier. Viele müssen bei Bedarf erst aufgebaut werden. Dies benötigt eine entsprechende Vorlaufzeit und zusätzliche Ressourcen.
Ziele der Monitorings
Die Monitorings der Massnahmen und Gesundheitsversorgung zielen darauf ab,
Sofortmassnahmen datenbasiert zu verfügen beziehungsweise aufzuheben.
Wirksamkeit und Auswirkungen von Massnahmen zu evaluieren und Prioritäten zu setzen.
Kapazitäten der Gesundheitsversorgung zu erfassen und zu beurteilen.
Die Monitorings unterstützen evidenzbasierte Entscheidungen über die Verfügung und Aufhebung von Massnahmen zur Infektionskontrolle bei Mensch und Tier.
Pfeiler der Monitorings
Die meisten Monitorings der Massnahmen und Gesundheitsversorgung sind nur während der Pandemiebewältigung notwendig. Dementsprechend müssen diese situativ erst aufgebaut werden. Dies benötigt Vorlaufzeit und zusätzliche Ressourcen. Wenige werden in reduziertem Umfang permanent benötigt.
Die Monitorings haben verschiedene Ziele und Limitationen. Bei allen ist aber Folgendes zu berücksichtigen:
Erhobene Informationen sind auf die Ziele der Monitorings auszurichten und auf das notwendige Minimum zu beschränken. Sie sind im Verlauf der Pandemiebewältigung dem Bedarf entsprechend so oft wie nötig, aber so wenig wie möglich anzupassen.
Internationale Empfehlungen und Erkenntnisse sind soweit möglich und sinnvoll zu berücksichtigen
Entsprechende Monitoringsysteme beim Tier sind zentral, sobald Tiere an der Transmission beteiligt sind.
Permanent betriebene Systeme
Die permanent betriebenen Monitoringsysteme unterstützen Sofortmassnahmen und evaluieren die Wirksamkeit und Sicherheit von Massnahmen. Sie unterstützen die Früherkennung, die Risikobewertung und die Umsetzung von Gesundheitsstrategien.
Die Infektionskontrolle benötigt Systeme zum Contact Tracing, die effiziente epidemiologische Abklärungen, Kontaktmanagement und Kontaktverfolgungen (Contact Tracing, CT) erlauben. Zudem sollen diese Systeme die Umsetzung von Sofortmassnahmen (z. B. Quarantäne, Isolation) und die Zusammenarbeit zwischen den verantwortlichen Stellen von Bund und Kanton unterstützen. Contact Tracing dient der Unterbrechung von Infektionsketten mit dem Ziel die Epidemie einzudämmen oder zumindest die Übertragungsdynamik abzuschwächen.
interkantonale und nationale Ausbrüche zu managen.
die Wirksamkeit der Umsetzung von Massnahmen zu verfolgen.
die Wirksamkeit des CT zu evaluieren.
die epidemiologische Entwicklung zu beschreiben und epidemiologische Parameter wie die Zahl der Sekundärfälle (secondary attack rate), Inkubationszeit und Dauer der Infektiosität abschätzen zu können.
Infektionsquellen bzw. Infektionsorte zu identifizieren sowie Übertragungswege und Risikofaktoren der Übertragung zu ermitteln.
Dafür müssen die kantonalen CT-Systeme einheitlich ausgestaltet sein und die Daten zentral zusammengeführt werden. Aktuell existiert kein CT-Informationssystem mit zentraler Datenhaltung. Im Rahmen der Revision des Epidemiengesetzes (EpG) wird angestrebt, ein solches zentrales «Informationssystem CT» gesetzlich zu verankern.
Folgende Limitationen des Contact Tracing-Informationssystems sind zu berücksichtigen:
Einheitlichkeit der erhobenen Daten: Unterschiedliche Erhebungslösungen aufgrund kantonaler Zuständigkeit fürs CT führen zu uneinheitlich erhobenen Informationen.
Datenhaltung: Ohne zentrale Datenhaltung sind kaum Sekundäranalysen zu epidemiologischen Parametern möglich.
Datenvollständigkeit: Selbstisolation nach Selbsttestung und Selbstquarantäne fliessen nicht ins Monitoring ein.
Aufwand: CT ist extrem aufwändig, benötigt hohe Personalressourcen und ist bei Erkrankungen mit Übertragbarkeit vor Symptombeginn nur bedingt effektiv.
Die Impfquote wird nicht in der gesamten Bevölkerung und flächendeckend überwacht. Nur für einige Impfungen wird sie periodisch in allen Kantonen erhoben, wobei diese Erhebung vom Bundesamt für Gesundheit (BAG) koordiniert wird.
Da kein zentrales System für das Impfmonitoring existiert, ist es in Situationen einer besonderen Gefährdung der öffentlichen Gesundheit nicht möglich, die Impfmassnahmen rasch zu beurteilen. Die kantonalen Erhebungen liefern keine Daten in Echtzeit.
Ein Impfmonitoring ist zentral, um:
die Veränderung der Impfraten über die Zeit und die Impfquote insgesamt zu überwachen, insbesondere bei besonders gefährdeten Personen.
Wirkung der Impfung auf den epidemiologischen Verlauf zu bewerten.
Folgende Limitationen eines Impfmonitorings sind zu berücksichtigen:
Datenhaltung: Ohne zentrale Datenhaltung und ohne Verknüpfbarkeit der Impfinformationen mit den Fallmeldungen der Meldepflicht sind kaum Sekundäranalysen zu epidemiologischen Parametern möglich.
Datenvollständigkeit: Die Kenntnis der Anzahl geimpfter Personen erlaubt keine Schätzung der «Durchseuchung» (Anzahl Personen mit Immunität aufgrund Infektion mit oder ohne Impfung).
Die Pharmakovigilanz dient der Erkennung von unerwünschten Wirkungen von Arzneimitteln nach Marktzulassung und deren Beurteilung, um bei Bedarf risikomindernde Massnahmen ergreifen zu können. Die Materiovigilanz bezweckt die Überwachung der Risiken bei der Anwendung von Medizinprodukten, um Sicherheitsmassnahmen zu erfassen, falls notwendig.
Das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic überwacht die Sicherheit von Arzneimitteln für Menschen und Tiere sowie schwerwiegende Vorkommnisse mit Medizinprodukten. Es sammelt und evaluiert Meldungen unerwünschter Wirkungen von Arzneimitteln in Zusammenarbeit mit dem Internationalen Zentrum für Arzneimittelsicherheit der Weltgesundheitsorganisation (WHO). Zum Meldeverfahren siehe auch Pharmakovigilanz und Materiovigilanz (Swissmedic).
Überwachungssysteme, die nicht zu diesem Zweck betrieben werden, können teilweise Sekundärdaten liefern, die dem Monitoring von Massnahmen dienen:
Obligatorisches Meldesystem (Meldepflicht)
Das Obligatorische Meldesystem (Meldepflicht) dient in erster Linie der Früherkennung und Überwachung von Krankheiten und deren Entwicklung sowie als Grundlage für personenbezogene Massnahmen. Die Meldepflicht erlaubt es zudem, Massnahmen wie die Wirksamkeit der Impfung (vorausgesetzt, die Impfquote ist bekannt) und ggf. von Therapien zu verfolgen.
Sentinella-Meldesystem
Die Sentinella-Überwachung dient in erster Linie der Überwachung häufiger Krankheiten und deren Entwicklung. Sie erlaubt zudem:
Massnahmen, etwa die Wirksamkeit der Impfung (vorausgesetzt, die Impfquote ist bekannt), zu verfolgen
Auslastung/Kapazität der ambulanten Gesundheitsversorgung, Personalausfälle im ambulanten Bereich durch Befragungen der Sentinella-Ärztinnen und -Ärzte zu schätzen.
Genomische Überwachung
Die genomische Überwachung dient in erster Linie der Erkennung neuer Erregervarianten und deren Entwicklung. Sie erlaubt zudem, Massnahmen wie die Entwicklung der Impfstoffwirksamkeit und Resistenzentwicklungen gegen Therapeutika sowie Veränderungen in der Performance von diagnostischen Tests zu verfolgen.
Digitalisierung und teilweise Zentralisierung der Systeme wird mit der Revision des Epidemiengesetzes (EpG) und mit dem Programm zur Förderung der Digitalisierung im Gesundheitswesen (DigiSanté) angegangen.
Zusätzliche Systeme bei Bedarf
Während der Pandemiebewältigung können zu bestimmten Zeiten weitere Systeme notwendig werden.
Das Monitoring der Spitalkapazitäten soll (sich anbahnende) Engpässe in der stationären Gesundheitsversorgung (Betten, Beatmung) und von gewissen medizinischen Gütern frühzeitig erkennen und als Grundlage für Gegenmassnahmen dienen.
Bei einer entsprechend detaillierten Vollerhebung lässt sich auch die Prävalenz schwerer Erkrankungen und deren Entwicklung abschätzen. Dies gilt für Erkrankungen mit stationärer Behandlung insgesamt und für Erkrankungen mit Behandlung auf einer Station mit Intermediate Care oder Intensivpflege. Voraussetzungen dafür sind eine entsprechend detaillierte Vollerhebung mit zentraler Datenhaltung und automatisierbarer Auswertung sowie ein einfacher Meldeprozess, um den Meldeaufwand möglichst gering zu halten.
Die Bettenkapazität wird nicht permanent erhoben. Das notwendige Informationssystem hierfür ist das Informations- und Einsatzsystem des Koordinierten Sanitätsdiensts (IES-KSD). Es ermöglicht eine Übersicht der Ressourcen im Gesundheitswesen und der Notaufnahmekapazitäten.
Die regelmässige Testung von Personen – unabhängig von ihrem Gesundheitszustand – hilft zu überprüfen, ob die ergriffenen Massnahmen zur Eindämmung der Krankheit wirksam sind. Zudem ermöglicht sie, die Prävalenz (Erregerzirkulation) und die Dunkelziffer in der Bevölkerung oder in bestimmten Bevölkerungsgruppen (targeted surveillance) abzuschätzen. Dafür müssen die getesteten Personen für die Bevölkerung bzw. Bevölkerungsgruppen repräsentativ sein und die Resultate der Tests zentral in einem System zusammengeführt werden.
Das Mobilitätsmonitoring erfasst das Mobilitätsverhalten der Bevölkerung und dessen Veränderung durch behördlich angeordnete Massnahmen wie Versammlungseinschränkungen oder Homeoffice-Pflicht. Es erlaubt somit, die Umsetzung solcher Massnahmen auszuwerten.
Spital-Sentinel-Systeme
Spital-Sentinel-Systeme dienen in erster Linie dazu, schwer verlaufende Infektionskrankheiten zu überwachen (Überwachung der Krankheitserreger, Spital-Sentinel) und Erkenntnisse zum Verlauf der Erkrankung zu gewinnen. Sekundär erlaubt es bei entsprechender Ausgestaltung aber auch die Verfolgung der Wirksamkeit der Impfung (vorausgesetzt, die Impfquote ist bekannt) und von Therapien.
Weitere
Weitere Systeme, beispielsweise soziale Kontaktstudien oder ein Personalausfall-Monitoring, können relevante Informationen liefern.
Zuständigkeit
Die Zuständigkeiten für die Monitoringsysteme liegen je nach Inhalt bei Bund oder Kantonen:
Für die Erhebung von Impfraten und Impfquoten sind die Kantone in Zusammenarbeit mit dem BAG zuständig.
Für die Pharmakovigilanz und Materiovigilanz ist das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic zuständig.
Die Überwachung der Spitalkapazität und anschliessende Massnahmen liegen in der Kompetenz der Kantone. Sie werden durch die Nationale Alarmzentrale (NAZ) unterstützt. Die Verantwortung für den Betrieb des entsprechenden Informations- und Einsatz-Systems Koordinierter Sanitätsdienst (IES-KSD) liegt beim Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS).
Für das Contact Tracing und Massnahmen zur Infektionskontrolle sind primär die Kantone zuständig.
Ein Mobilitätsmonitoring kann nur erfolgen, falls den Behörden freiwillig die entsprechenden Daten zur Verfügung gestellt werden.
Zentral ist, dass die Systeme bereichsübergreifend koordiniert werden, soweit dies sinnvoll und möglich ist (One Health-Ansatz). Ausschlaggebend ist zudem das Mitwirken der Ärztinnen und Ärzte, Gesundheitsinstitutionen und weiterer involvierter Akteurinnen und Akteure.
Pandemievorbereitung
Der Betrieb der permanenten Monitoringsysteme muss nachhaltig sichergestellt sein.
Die Kantone nutzen aktuell eigene, kantonale CT-Systeme. Ein schweizweites System existiert nicht. Im Rahmen der Revision des EpG wird jedoch angestrebt, ein zentrales «Informationssystem Contact Tracing» gesetzlich zu verankern.
Die Kantone nutzen für die Erhebung der Impfquoten eigene Systeme. Diese liefern keine zeitnahen Ergebnisse und erfassen nur gewisse Bevölkerungsgruppen. Ein schweizweites System zur Erhebung der Impfquoten in der gesamten Bevölkerung existiert nicht. Im Rahmen der Revision des EpG wird angestrebt, ein nationales Impfmonitoring gesetzlich zu verankern und dadurch zeitnahe nationale Erhebungen zu ermöglichen.
Pandemiebewältigung
Monitoringsysteme für Massnahmen und Gesundheitsversorgung müssen bei Bedarf situativ aufgebaut und betrieben werden.
Initiale Phase
Contact Tracing-Informationssysteme sind entscheidend für die Infektionskontrolle. Dabei sind eine kantonsübergreifende Harmonisierung und zentrale Datensammlung erforderlich, um die Wirksamkeit von Massnahmen und epidemiologische Parameter zu analysieren.
CT-Informationssysteme mit korrekten und möglichst vollständigen Daten des Tracings sind zentral, solange zur Infektionskontrolle ein Kontaktmanagement notwendig ist. Während der initialen Phase einer Pandemie ist die Kapazität der kantonalen Systeme zu prüfen. Bezüglich der erhobenen Informationen sind sie baldmöglichst kantonsübergreifend zu harmonisieren. Die Daten aller Kantone sind zentral zusammenzuführen. Darauf basierend sind Auswertungen zur Wirksamkeit von Massnahmen und des Contact Tracings sowie zu wichtigen epidemiologischen Parametern zu etablieren. Falls möglich, ist ein zentrales System für alle Kantone aufzubauen, um Infektionsketten kantonsübergreifend verfolgen zu können.
Zentrale Datenbank des Contact Tracings während der Covid-19-Pandemie
Die Kantone waren für das Contact Tracing zuständig. Zur Bewältigung der immensen Anzahl Kontaktverfolgungen und der darauf basierend erlassenen Massnahmen (Quarantäne und Isolation) etablierten die Kantone verschiedene Datenmanagement-Systeme (SORMAS, Covid Care, Hygeia, IES, DayOne und sechs weitere). Der Bund etablierte und betrieb eine zentrale Datenbank. Die Kantone übermittelten ein minimales Set ihrer CT-Daten in anonymer Form via SEDEX an die zentrale Datenbank des BAG.
Nach der Pandemie wurde der Betrieb dieser zentralen Datenbank eingestellt.
Ein Monitoring der Gesundheitsversorgung, insbesondere der Spitalkapazität, benötigt genügend Vorlaufzeit, weil dieses erst zu etablieren ist. Der Bedarf sollte vor Beginn der Transmissionsphase bzw. baldmöglichst geprüft und ggf. initiiert werden. Der Detaillierungsgrad der zu erhebenden Informationen muss festgelegt werden. Die zentrale Datenhaltung und Auswertung erfordern eine frühzeitige Planung.
Der Bedarf an weiteren Systemen ist situativ zu evaluieren. Insbesondere muss geprüft werden, ob Daten aus der Meldepflicht, dem Sentinella-Meldesystem und der genomischen Überwachung nützlich sein könnten, um die Massnahmen und Gesundheitsversorgung zu beurteilen.
Ob repetitive Testung oder ein Mobilitätsmonitoring notwendig sind, hängt von den verfügten Massnahmen ab.
Mobilitätsmonitoring während der Covid-19-Pandemie
Die Nationale Alarmzentrale (NAZ) wertete im Auftrag des BAG periodisch Daten über das Mobilitätsverhalten der Bevölkerung aus. Dadurch wurde überprüft, wie die behördlich angeordneten Massnahmen das Mobilitätsverhalten der Bevölkerung beeinflussten.
Die Daten stammten von Swisscom, den Schweizerischen Bundesbahnen SBB und Skyguide:
Swisscom erfasst die Standorte sämtlicher SIM-Karten (rund 10 Mio.) in anonymisierter Form.
Die SBB hat ein Kundenfrequenz-Messsystem, das sensorbasiert automatisch die Anzahl Personen quantifiziert, die eine virtuelle Linie passieren. Das System wird in rund 25 grossen Bahnhöfen der Schweiz angewandt und erlaubt die Schätzung der Anzahl Menschen im Bahnhof.
Skyguide erhebt Daten zu den Flugbewegungen auf den beiden Landesflughäfen Genf und Zürich und liefert diese ans Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL).
Die Verantwortung für die Datenerhebung und Datenbank lag bei Swisscom, der SBB und Skyguide. Dem NAZ standen keine Rohdaten zur Verfügung. Eine Aufschlüsselung der Daten nach Altersgruppe war nicht möglich.
Pandemische Phase
Um die Massnahmen zur Infektionskontrolle und Gesundheitsversorgung effektiv zu unterstützen, müssen in einer Pandemie Systeme für Contact Tracing, Impfmanagement und Spitalkapazitäten regelmässig überprüft und gegebenenfalls angepasst werden.
Nimmt die Transmission zu und fällt das Kontaktmanagement weg, ist zu prüfen, ob die Contact Tracing-Systeme zurückgefahren werden können und ob ggf. die zentrale Datenbank pausiert oder eingestellt werden soll.
Existiert gegen den pandemischen Erreger eine Impfung oder kann eine solche in nützlicher Zeit entwickelt werden, sind Systeme für das Impfmanagement und die Verfolgung der Impfraten über die Zeit und die Impfquote insgesamt notwendig. Diese Systeme müssen dann baldmöglichst aufgebaut werden.
Die Zuständigkeiten von Bund und Kanton für das Monitoring der Impfquote in Abhängigkeit von der Gefährdungslage sind im Rahmen der Pandemiebewältigung baldmöglichst zu klären. Entsprechende kantonale Systeme sind zu etablieren. Falls erforderlich, sollte eine zentrale Plattform geschaffen werden, über die die Kantone ihre erhobenen Impfdaten anonym, zeitnah und in einheitlicher Struktur an das BAG übermitteln können. Dies gilt analog für den Tierbereich.
Auswertungsprozesse sind zu etablieren, so dass das Impfmonitoring während der Impfphase tagesaktuelle Informationen zu den verabreichten Dosen und der Art der Impfung liefern kann. Die Daten sollten zudem zeitnah Auswertungen zur Impfquote, der Auswirkung der Impfung auf den epidemischen Verlauf und ggf. die Impfwirksamkeit ermöglichen.
Impfmonitoring während der Covid-19-Pandemie
Grundsätzlich sind die Kantone für das Monitoring der Impfquoten und für die Information des BAG über die Impfrate und Impfquote zuständig. Das BAG koordiniert die Erhebungen und ist für die Berichterstattung hierzu verantwortlich.
Während der Pandemie waren die Kantone verpflichtet, pro Impfung mindestens den minimalen Datensatz zu erheben und anonymisiert ans BAG zu übermitteln. Hierfür schuf und betrieb das BAG die zentrale Datenbank Vaccine Monitoring Data Lake (VMDL). Alle Meldeeinheiten (z. B. elektronische Systeme wie OneDoc oder physische Abteilungen der Ämter) waren an diese angebunden und konnten – nach Validierung und Zulassung der Meldeeinheiten durch die Kantone – Daten ins VMDL übermitteln.
Die Kantone waren für die Plausibilisierung der Daten zuständig. Hierfür sandten sie wöchentlich aggregierte Impfdaten mit Angabe der Anzahl verabreichter Dosen und der Anzahl vollständig geimpfter Personen ans BAG. Damit liess sich die Vollständigkeit der Daten im VMDL kontrollieren. Zudem war es möglich, die Anzahl der Impfdosen, die einem Kanton zustanden, zu vergleichen.
Da dem BAG die Daten des Impfmonitorings nur in anonymer Form vorlagen, konnte es diese Impfinformationen nicht mit den Fallmeldungen der Meldepflicht verknüpfen.
Die Daten der Armee zur Impfstofflogistik lieferten ergänzend Informationen zur Impfstoffverfügbarkeit und Auslieferung an die Kantone.
Falls nicht bereits während der initialen Phase geschehen, ist erneut zu prüfen, ob das Monitoringsystem für die Spitalkapazität notwendig ist. Um das hierfür notwendige Informations- und Einsatzsystems Koordinierter Sanitätsdienst (IES-KSD) anzupassen und die einheitlichen Datenflüsse von den Spitälern hin zu Bund und Kantonen zu organisieren, sind in der Planung die entsprechenden Vorlaufszeiten zu berücksichtigen.
Die zentrale Datenhaltung und Auswertungsprozesse sind zu etablieren, so dass sie tagesaktuelle Informationen zur Spitalkapazität bzw. Spitalauslastung insgesamt, aber auch zur Verfügbarkeit von medizinischen Gütern und Behandlungsmöglichkeiten wie z. B. Beatmung liefern.
Erhebung der Bettenkapazität während der Covid-19-Pandemie
Während der besonderen und ausserordentlichen Lage der Covid-19-Pandemie erhob der Koordinierte Sanitätsdienst (KSD) mittels Informations- und Einsatzsystem (IES) tagesaktuell Informationen zur Anzahl Patientinnen und Patienten sowie zur Verfügbarkeit von Betten und Beatmungsmöglichkeiten in der Schweiz. Die Kantone waren verpflichtet, dem KSD regelmässig Folgendes zu melden (Art. 12 Covid-Verordnung besondere Lage, SR 818.101.26):
Gesamtzahl und Auslastung der Spitalbetten;
Gesamtzahl und Auslastung der Spitalbetten, die zur Behandlung von Covid-19 bestimmt sind, sowie Anzahl der aktuell behandelten Patientinnen und Patienten mit einer Covid-19-Erkrankung;
Gesamtzahl und Auslastung der Spitalbetten der Intensivpflege (IP) sowie Anzahl der aktuell in IP behandelten und beatmeten Patientinnen und Patienten mit einer Covid-19-Erkrankung;
Gesamtzahl und Auslastung von Geräten zur extrakorporalen Membranoxygenierung (ECMO);
Angaben zur Verfügbarkeit von Medizinal- und Pflegepersonal in Spitälern;
maximale Kapazität, namentlich die Gesamtzahlen aller Patientinnen und Patienten sowie von Patientinnen und Patienten mit Covid-19, die von ihren Spitälern unter Berücksichtigung der verfügbaren Betten und des verfügbaren Personals behandelt werden können.
Eine Einschränkung war, dass das Erhebungssystem diesen spezifischen Zweck nicht vorsah und die Personalsituation nicht ausdrücklich erfasst wurde.
Die Notwendigkeit weiterer Systeme ist erneut zu evaluieren. Insbesondere muss geprüft werden, ob Daten aus der Überwachung der Krankheitserreger nützlich sein könnten, um die Massnahmen und Gesundheitsversorgung zu beurteilen.
Falls spezifische Arzneimittel verfügbar werden, sind ggf. Auswertungsprozesse der Pharmakovigilanz-Daten zu aktualisieren. Informationen der Pharmakovigilanz sollten zeitnah vorliegen.
Stabilisierungsphase
Während der Stabilisierungsphase ist zu prüfen, ob Monitoringsysteme reduziert oder eingestellt werden können. Insbesondere ist zu evaluieren, ob Daten der neu aufgebauten Systeme noch notwendig sind oder ob sie mittels der permanent betriebenen Systeme ausreichend erhoben werden können. Systeme und Prozesse sind auf ein nachhaltiges Ausmass zu reduzieren.
Weitere Informationen
Checklisten zu den Aufgaben der beschriebenen Systemen während der Pandemievorbereitung und Pandemiebewältigung sind unter Grundlagen der Überwachung zu finden.
