Fondement essentiel de l’évaluation des risques et de la situation épidémiologique, la surveillance sert la réalisation des objectifs secondaires de la préparation à une pandémie et de sa gestion. Elle évolue au fil des différentes phases et se fonde principalement sur des systèmes permanents, en recourant au besoin à des systèmes de surveillance complémentaires durant la gestion de la pandémie.
Objectifs de la surveillance
La surveillance vise à garantir la détection précoce et l’évaluation des risques et concourt dès lors à la réalisation d’autres objectifs secondaires de la préparation à une pandémie et de sa gestion
La surveillance
rend possible une évaluation de la situation épidémiologique qui fait le point de la situation à un moment donné et décrit la propagation d’un agent pathogène ;
sert de fondement à l’évaluation des risques qu’un agent pathogène fait courir à la santé publique ;
fournit des bases de planification utiles à la préparation à une pandémie et à sa gestion et s’adapte à son tour à la stratégie de gestion ;
fournit des informations utiles à la détection précoce de maladies émergentes chez l’être humain et l’animal (Détection précoce) ;
fournit des éléments utiles à la planification et à l’évaluation de la capacité et de la sécurité du système de santé, y compris l’approvisionnement en biens médicaux et en médicaments ;
facilite la prise de décisions concernant les mesures relevant du contrôle des infections chez l’être humain et l’animal ;
contribue à l’évaluation des mesures ;
fournit des informations sur l’épidémiologie et d’autres caractéristiques de la maladie et de l’agent pathogène ;
permet d’identifier les personnes et animaux vulnérables.
Les objectifs de la surveillance sont à définir en fonction des phases de la pandémie. Pour les atteindre, il faut disposer en permanence de données à jour concernant des indicateurs significatifs (voir «Informations complémentaires», tableaux S1 et S2). Les systèmes de surveillance sont le principal instrument de collecte des données ; d’autres sources de données sont utilisées à titre complémentaire. La surveillance et les systèmes de surveillance doivent être conçus en conséquence.
Préparation à une pandémie
En phase interpandémique, la surveillance garantit la détection précoce et suit l’évolution épidémiologique des maladies et des agents pathogènes à potentiel pandémique ; elle se réfère pour ce faire aux prescriptions internationales en la matière. Les tâches précises et les compétences des acteurs durant cette phase figurent dans les « Informations complémentaires » ci-dessous, que vient compléter une liste de contrôle.
Gestion d’une pandémie
Pendant les différentes phases d’une pandémie, les divers systèmes de surveillance fournissent en permanence des informations sur un grand nombre d’indicateurs se rapportant aux objectifs de la surveillance. Les systèmes doivent à chaque fois être adaptés à ces objectifs, tout en tenant compte des recommandations internationales.
Pendant la phase initiale d’une pandémie, lors de laquelle des cas et foyers font des apparitions sporadiques, la surveillance vise à détecter les infections de manière aussi complète que possible chez les êtres humains, les animaux et aussi, le cas échéant, les vecteurs. De la sorte, elle fournit des éléments permettant de :
évaluer la situation épidémiologique et les risques ;
À ce stade, il faut voir s’il est nécessaire de créer ou de développer des systèmes de surveillance ou des capacités de laboratoire. Le système de déclaration obligatoire joue un rôle essentiel durant cette phase.
Durant la phase de propagation au sein de la population, la surveillance sert principalement les objectifs suivants :
collecter des données sur la circulation du pathogène et la charge de morbidité (intensité de la propagation, gravité et tendance) ;
détecter de nouveaux variants présentant des propriétés préoccupantes ;
surveiller la charge du système de santé (gestion des capacités) ;
évaluer le cas échéant la mise en œuvre et l’efficacité des mesures.
À ce stade, il faut continuer à développer ou à adapter les systèmes de surveillance des agents pathogènes et des infections ainsi que les capacités de laboratoire. Il convient en outre de réduire autant que possible l’ampleur de la collecte de données via le système de déclaration obligatoire et de vérifier si les données nécessaires peuvent être recueillies avec une précision suffisante via les systèmes sentinelles. Il faudrait par ailleurs mettre en place ou développer des instruments de monitorage des mesures et du système de santé. À titre complémentaire, il peut être judicieux de réaliser des études scientifiques pour évaluer la situation immunitaire de la population.
Pendant la phase de stabilisation, durant laquelle l’immunité de la population s’accroît tandis que la charge du système de santé décroît, la surveillance poursuit des objectifs similaires :
établir la charge de morbidité ;
détecter de nouveaux variants ;
monitorer le système de santé et les mesures.
La surveillance continue donc de fournir des éléments essentiels pour évaluer la situation épidémiologique et les risques ainsi que pour décider de la levée des mesures. Lorsque des mesures sont abrogées, il y a lieu d’examiner s’il faut réduire le monitorage les concernant.
Les informations complémentaires fournissent une vue d’ensemble du sujet (indicateurs par phase, systèmes de surveillance servant au relevé des indicateurs, tâches précises pendant la gestion d’une pandémie, responsabilités des acteurs) et une liste de contrôle ad hoc.
Conditions
Les conditions énoncées ci-dessous doivent être remplies pour garantir la réalisation des objectifs de la surveillance.
Un seul système de surveillance ne suffisant pas à atteindre la totalité des objectifs de la surveillance, cette dernière repose sur plusieurs systèmes permanents qui se complètent. L’Office fédéral de la santé publique (OFSP) exploite plusieurs systèmes de ce genre pour la surveillance des agents pathogènes et des maladies (Tableau 1). Des centres de référence et d’autres centres de compétence nationaux se chargent de certaines tâches de surveillance, sur mandat de l’OFSP. En outre, l’Office fédéral de la statistique (OFS) collecte en continu des données sur la mortalité générale indépendamment des causes de décès, tandis que Swissmedic recense les risques des dispositifs médicaux ainsi que les effets indésirables des médicaments, y compris ceux des vaccins (matériovigilance et pharmacovigilance).
En période de pandémie, il peut s’avérer nécessaire de recourir à des systèmes complémentaires pour la surveillance des agents pathogènes ou le monitorage des mesures.
La modulation de la surveillance en fonction des phases d’une pandémie requiert parfois la modification des
bases légales ;
mandats de prestation des centres de référence et des centres de compétence ;
systèmes de surveillance du côté de la Confédération, mais aussi éventuellement du côté des professionnels soumis à l’obligation de déclarer.
Ce processus peut prendre de plusieurs semaines à plusieurs mois. Il faut donc anticiper et le planifier suffisamment tôt.
Il est essentiel de pouvoir, d’une part, conserver en permanence la portée et la capacité des systèmes de surveillance, de collecte et d’analyse des données et, d’autre part, adapter sans délai ces systèmes à l’évolution des besoins en informations des autorités. Cette démarche requiert des conditions-cadres appropriées, par exemple des ressources humaines, financières et systémiques, des possibilités techniques, des bases légales et un accès aux informations internationales.
La Confédération compile de façon standardisée, rapide et centralisée les données fournies par les différents systèmes de surveillance, afin de disposer d’une vue d’ensemble de la situation qui soit en tout temps à jour. Elle met rapidement les données à la disposition de la population, des milieux de la recherche et de toutes les personnes appelées à prendre des décisions dans la gestion de la pandémie, sous une forme appropriée et dans le respect des prescriptions relatives à la protection des données. Si possible, elle utilise à cet effet deux canaux accessibles au public : le portail d’information de l’OFSP sur les maladies transmissibles (IDD) et opendata.swiss, le portail des données en libre accès publiées en Suisse. La fréquence de publication sur IDD tient compte des besoins des décisionnaires.
Les données recueillies via le système de déclaration obligatoire sont mises sans délai à la disposition des cantons sous une forme exploitable au moyen du système d’information national « Déclaration des maladies transmissibles », car elles servent de fondement à toute mesure de contrôle des infections. La gestion centralisée, assurée par la Confédération, ainsi que des procédures de déclaration limitées à l’essentiel, et empruntant si possible des canaux numériques, réduisent les doublons, le travail des professionnels soumis à l’obligation de déclarer et les divergences entre les données collectées par la Confédération et celles collectées par les cantons.
Les systèmes de surveillance portant sur la santé humaine, la santé animale et l’environnement doivent permettre des échanges de données aussi automatisés que possible afin que les informations provenant de tous ces systèmes puissent en cas de besoin alimenter rapidement la plateforme IDD, qui fait office de système de communication central. Toutefois, ce type d’échange de données n’existe pas encore.
La numérisation des systèmes et des éléments qui en dépendent fait partie de la révision de la loi sur les épidémies et du programme visant à promouvoir la transformation numérique du système de santé (DigiSanté).
Des modélisations statistiques basées sur les données de surveillance peuvent aider de diverses manières à prendre des décisions en matière de santé publique. Elles permettent en effet de
décrire la dynamique de transmission ;
évaluer des paramètres épidémiologiques tels que le taux de reproduction ;
simuler des scénarios ou les effets attendus de différentes mesures ;
établir des scénarios pour les besoins en biens médicaux et en médicaments.
Les modélisations peuvent en outre tenir compte des incertitudes associées aux données collectées et aux systèmes de surveillance et, de la sorte, indiquer une fourchette pour les résultats. Il conviendrait de mettre en place une certaine capacité de modélisation durant la phase de préparation à une pandémie déjà, dans le cadre d’une collaboration entre l’OFSP, d’autres autorités fédérales et les milieux scientifiques.
Les agents pathogènes à potentiel pandémique ont généralement une origine zoonotique. Leur propagation peut être liée à l’environnement ou aux animaux (faune sauvage, animaux domestiques et animaux de rente). Il faut donc adopter une approche One Health (« Une seule santé »), à savoir
mettre en place une collaboration interdisciplinaire et transdisciplinaire ;
échanger les informations de la Confédération et des cantons de manière cohérente au sein des domaines humain, animal et environnemental ainsi qu’entre ces domaines ;
coordonner la surveillance, ses objectifs et les mesures pendant la préparation à une pandémie et sa gestion.
Les bases légales définissent l’ampleur de la collaboration et de la coordination.
Il est important que la surveillance, ses objectifs et les données collectées ou à collecter soient coordonnés à l’échelle européenne et mondiale. Si possible, il faut que l’OFSP et d’autres autorités fédérales, les centres de référence et les centres de compétence participent activement aux réseaux de surveillance internationaux. Dans son dispositif de surveillance, la Suisse utilise des définitions, des critères et des classifications valables sur le plan international, ce qui permet de compiler et de comparer les données à cet échelon. L’OFSP, et éventuellement d’autres autorités fédérales, transmettent des données épidémiologiques agrégées à l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et, le cas échéant, à d’autres plateformes internationales (dans le respect des lois nationales sur la protection des données).
Compétences
La loi sur les épidémies (LEp) et ses ordonnances d’application règlent le système de déclaration obligatoire et servent de fondements à l’activité des centres de référence et des centres de compétence. L’exécution est du ressort des cantons, sauf si la Confédération est explicitement déclarée compétente (art. 75 LEp ; art. 54 LFE). Il y a également des engagements internationaux à respecter en vertu du Règlement sanitaire international (RSI).
De nombreux autres acteurs sont impliqués dans les différents domaines de la surveillance et du monitorage (Figure 1).
