Proporzionalità e valutazione d’impatto
La proporzionalità è essenziale per definire provvedimenti adeguati e mitigare le ripercussioni negative. L’analisi della proporzionalità e della valutazione d’impatto consente di prendere decisioni che considerano anche gli effetti indesiderati e a più lungo termine.
Proporzionalità
Il principio della proporzionalità è un principio fondamentale dello Stato di diritto, applicato al diritto amministrativo. Unitamente al principio dell’interesse pubblico, determina le azioni concrete delle autorità amministrative. Pertanto, deve essere applicato anche alla gestione di una pandemia, soprattutto in considerazione delle ripercussioni potenzialmente rilevanti dell’intervento statale.
Il principio della proporzionalità è ancorato nella Costituzione federale (Cost.). L’articolo 5 capoverso 2 Cost. stabilisce quanto segue: «L’attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.» In sintesi l’articolo chiede che le misure
- siano opportune e necessarie per raggiungere l’obiettivo da realizzare nel pubblico interesse;
- siano ragionevolmente proporzionate agli oneri imposti alla popolazione o a parti di essa.
Le misure di contenimento di una pandemia sono generalmente stabilite sotto forte pressione, aggravata dai seguenti fattori, in particolare nella fase iniziale di una pandemia:
- incertezza: incertezza o mancanza di conoscenza delle informazioni di base come la prevalenza, le vie di trasmissione, la morbilità e la mortalità dell’infezione;
- tempi stretti: alcune misure si prefiggono di rallentare o di prevenire la diffusione di un agente patogeno e, pertanto, devono essere attuate rapidamente;
- forti aspettative: la popolazione vuole chiarezza, sicurezza e protezione con le minori limitazioni possibili.
I responsabili devono quindi essere pronti e capaci di accettare l’incertezza e di decidere e agire sotto pressione fondandosi su conoscenze non consolidate. Per l’accettazione delle misure è fondamentale ammettere apertamente l’incertezza ed estrapolare e motivare le decisioni in base allo stato attuale delle conoscenze.
Attori della procedura di analisi
L’analisi della proporzionalità e delle conseguenze delle misure comprende sempre elementi che soggiacciono a una valutazione soggettiva. Prima e nel corso di una pandemia, i fattori summenzionati (incertezza, tempi stretti e forti aspettative) influenzano anche l’analisi della proporzionalità. Per esempio, in mancanza di chiarezza sulla rilevanza di determinate vie di trasmissione, è necessario formulare ipotesi sull’impatto atteso delle misure di prevenzione della trasmissione. L’analisi avviene in tempi molto stretti e può essere influenzata dalle decisioni di Paesi limitrofi (in particolare per le disposizioni di entrata) o dalle aspettative della popolazione.
È dunque essenziale includere nell’analisi della proporzionalità e delle conseguenze delle misure le prospettive rilevanti dei seguenti attori:
- un team interdisciplinare composto di esperti in campo amministrativo e scientifico (p. es. epidemiologia, etica, scienze sociali, economia);
- responsabili dell’attuazione delle misure: Confederazione, Cantoni, Comuni, fornitori di prestazioni sanitarie, ma anche rappresentanti del settore dei viaggi in caso di restrizioni di viaggio, rappresentanti del settore degli eventi in caso di limitazioni per le manifestazioni ecc.;
- rappresentanti dei gruppi di popolazione interessati con una particolare attenzione per i più vulnerabili (p. es. residenti di istituti medico-sociali o persone con difficoltà di accesso alle informazioni per scarsa conoscenza di una lingua nazionale, basso livello di istruzione o deficit cognitivi).
Analisi della proporzionalità
Le misure di lotta a una pandemia rappresentano di norma un’ingerenza nei diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione. Devono dunque adempiere sempre alle prescrizioni dell’articolo 36 Cost., in particolare al principio della proporzionalità. L’analisi della proporzionalità dell’operato statale comprende, secondo Uhlmann (2019), le fasi elencate nella lista di controllo «Gestione di una pandemia: analisi della proporzionalità». L’analisi della proporzionalità è difficile in particolare quando le conoscenze scarseggiano, come all’inizio di una pandemia, e proprio per questo deve essere accurata. In questo senso può essere utile analizzare le conseguenze della mancata adozione di una misura.
Valutazione d’impatto
L’analisi della proporzionalità può e deve essere validata e integrata da un’analisi dell’impatto delle misure adottate per gestire la pandemia in considerazione delle loro conseguenze potenzialmente severe. Le valutazioni d’impatto sulla salute (Health Impact Assessments) forniscono un’ampia panoramica delle ripercussioni delle misure, tra le quali si annoverano anche quelle indesiderate e negative, tra cui le perdite finanziarie, l’isolamento e la solitudine, lo stress psicologico e gli insuccessi scolastici.
Per essere esaustive, le valutazioni d’impatto sulla salute durano da alcune settimane a diversi mesi. Se i tempi sono stretti, si può effettuare una valutazione d’impatto sulla salute «a tavolino», in cui un numero ridotto di portatori di interessi si scambia le conoscenze di cui dispone per valutare le misure previste. La lista di controllo «Gestione di una pandemia: valutazione d’impatto» fornisce un orientamento per rilevare tempestivamente le ripercussioni e tenerle in debita considerazione nelle basi decisionali.
Le seguenti linee guida aiutano a mitigare le ripercussioni negative delle misure:
- integrare tutte le prospettive rilevanti nella definizione e nella configurazione delle misure;
- coinvolgere i soggetti interessati;
- limitare al massimo la portata e la durata delle restrizioni;
- evitare il più possibile la chiusura delle scuole (incluse quelle universitarie) in considerazione del forte impatto negativo (deficit formativi, impatto psicologico, violenza domestica); se inevitabile limitarne il più possibile la durata;
- evitare il più possibile di vietare le visite ai residenti degli istituti medico-sociali in considerazione delle pesanti ripercussioni negative (impossibile il contatto con i familiari);
- evitare di imporre un coprifuoco (vietando di uscire dalla propria abitazione).