Pubblicato il 1 luglio 2025

Misure transfrontaliere

Le pandemie non conoscono frontiere. Le malattie infettive si diffondono oltre i confini nazionali rendendo indispensabile una risposta coordinata e una stretta collaborazione internazionale. Durante una pandemia, le misure adottate nel settore del trasporto internazionale di viaggiatori sono decisive per controllare la propagazione dell’agente patogeno pandemico e migliorare la sicurezza sanitaria a livello mondiale.

Obiettivi

Le misure nell’ambito del trasporto internazionale di viaggiatori mirano a prevenire l’importazione e/o la propagazione di agenti patogeni pandemici da parte di viaggiatori infetti. Queste misure comprendono l’identificazione di eventi, la loro valutazione e la reazione appropriata ai rischi per la salute pubblica. Un ulteriore obiettivo è sensibilizzare i viaggiatori rispetto a una situazione straordinaria promuovendo l’adozione di determinate misure precauzionali e regole di comportamento. La comunicazione deve tener conto, per quanto possibile, delle differenze culturali e linguistiche dei viaggiatori.

Le misure che consentono di prevenire l’introduzione di un nuovo agente infettivo in una popolazione animale attraverso l’importazione e/o esportazione di animali o prodotti di origine animale non sono oggetto del Piano pandemico. Tali informazioni sono disponibili sul sito Internet dell’Ufficio federale di sicurezza alimentare e di veterinaria (USAV).

Condizioni quadro giuridiche e internazionali

A livello internazionale, in base al Regolamento sanitario internazionale (RSI) del 2005, l’OMS può emanare raccomandazioni temporanee o permanenti concernenti misure sanitarie relative a persone, bagagli, carichi, container, mezzi di trasporto, merci e/o pacchi postali per prevenire o mitigare la propagazione internazionale di agenti patogeni. Secondo il RSI, occorre designare gli aeroporti che devono sviluppare e mantenere determinate capacità, allo scopo di reagire rapidamente in caso di emergenze sanitarie. Il 16 aprile 2013 il Consiglio federale ha designato gli aeroporti di Zurigo e Ginevra come valichi di confine (punti di ingresso) che devono soddisfare i requisiti essenziali di capacità descritti nell’allegato 1B del RSI.

Quando si introducono misure sanitarie o restrizioni di viaggio (in entrata e in uscita) che limitano la libera circolazione delle persone, è necessario tener conto degli obblighi derivanti dall’Accordo di Schengen e dall’Accordo sulla libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l’Unione europea (UE). In ogni caso, le misure devono essere concepite in modo da salvaguardare la libertà di circolazione e la mobilità dei frontalieri e dei residenti che hanno particolari legami personali, familiari o professionali all’interno di una regione di confine. Tra questi rientrano, in particolare, le persone che lavorano nel settore sanitario.

Secondo un principio generale del diritto internazionale, uno Stato esercita la propria sovranità su tutte le persone che si trovano sul suo territorio, quindi anche sulle persone di nazionalità straniera, comprese quelle con privilegi e immunità. Pertanto, le misure introdotte in Svizzera sono rivolte anche alle persone che godono di uno status privilegiato. Le eccezioni vengono determinate caso per caso. In questo modo, lo status non può rappresentare un ostacolo all’attuazione delle misure. Le rappresentanze diplomatiche e consolari e le organizzazioni internazionali devono essere informate in modo esaustivo dal Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE).

A livello nazionale, la base per l’emanazione di misure nell’ambito del trasporto internazionale di viaggiatori è l’articolo 41 della legge sulle epidemie (LEp; RS 818.101), che è servito, in particolare, come base per l’adozione dell’ordinanza sul trasporto internazionale di viaggiatori durante la pandemia di COVID-19.

Competenze

In Svizzera, diverse autorità sono competenti per le misure e il controllo dei passaggi di confine durante una pandemia:

  • in base alla LEp, il Consiglio federale può emanare misure nell’ambito del trasporto internazionale di viaggiatori, per esempio limitare l’entrata o l’uscita di persone;
  • l’UFSP definisce misure, per esempio obbligo di test o di quarantena, e fornisce raccomandazioni e indicazioni per disciplinare l’entrata;
  • l’Ufficio federale della dogana e della sicurezza dei confini (UDSC) controlla il rispetto delle disposizioni in materia di entrata ai confini nazionali, negli aeroporti e nelle stazioni ferroviarie e attua le misure decise dal Consiglio federale o dall’UFSP;
  • la Segreteria di Stato della migrazione (SEM) attua la politica di migrazione e di entrata durante una pandemia e garantisce che vengano tenuti in considerazione gli aspetti sia sanitari sia di politica migratoria;
  • i Cantoni sono responsabili del tracciamento dei contatti e dell’applicazione degli obblighi di quarantena e controllano l’attuazione delle misure nel loro ambito di competenza;
  • le compagnie aeree, ferroviarie e di autobus controllano i documenti di entrata e i certificati dei test durante i viaggi internazionali e attuano misure di protezione come l’obbligo di mascherina o limitazioni della capienza.

La collaborazione tra questi attori è fondamentale per la preparazione alla pandemia e la sua gestione. In particolare, lo scambio regolare con gli aeroporti e le autorità competenti (v. «Rete di aeroporti») sono piattaforme importanti, che potranno essere utilizzate più assiduamente in caso di future crisi sanitarie.

Passaggio di confine

Un passaggio di confine in Svizzera può avvenire tramite diverse modalità:

  • tramite il trasporto motorizzato su strada (p. es. auto o bus) attraverso i valichi di confine ufficiali;
  • con la ferrovia attraverso collegamenti ferroviari internazionali (p. es. TGV, ICE, EC);
  • tramite collegamenti internazionali di traghetti, per esempio sul Lago di Costanza (Germania-Austria-Svizzera), sul Lago di Ginevra (Francia-Svizzera) o sul Lago Maggiore (Italia-Svizzera);
  • a piedi o in bicicletta, ai piccoli valichi di confine o al di fuori dei valichi di confine regolari;
  • in aereo presso aeroporti internazionali come Zurigo (ZRH), Ginevra (GVA) o Basilea (BSL).

L’entrata per via aerea è di particolare importanza in termini epidemiologici e di diritto internazionale (attraverso i punti di ingresso secondo il RSI). Pertanto, le responsabilità e le misure a riguardo sono descritte in dettaglio più avanti e nelle liste di controllo.

In caso di pandemia, i vettori che eseguono trasporti internazionali di persone su strada (autobus) e per ferrovia devono elaborare e attuare piani di protezione conformi alle linee guida federali e cantonali. La sicurezza dei passeggeri deve essere assicurata al meglio mediante misure di protezione quali l’obbligo di mascherina, la disinfezione regolare e limitazioni della capienza. Modificando gli orari, i trasportatori possono anche contribuire a ridurre gli spostamenti transfrontalieri tramite trasporti pubblici.

Durante una pandemia, il Consiglio federale può emanare norme specifiche per i frontalieri e i trasporti pubblici. In questo modo, può controllare la propagazione dell’agente patogeno e allo stesso tempo mantenere, per quanto possibile, il traffico transfrontaliero necessario alla vita sociale e al funzionamento dell’economia. Simili norme temporanee possono spaziare dall’adeguamento di misure nell’ambito del trasporto internazionale di viaggiatori ad accordi fiscali e in materia di assicurazioni sociali, per esempio per attenuare le conseguenze dell’aumento del telelavoro per i frontalieri. Queste norme dovrebbero essere adeguate alla situazione epidemiologica, al fine di assicurare la protezione della salute e la mobilità.

Traffico aereo internazionale e reti di aeroporti

La Confederazione, insieme ai medici del servizio sanitario di confine e ai responsabili della sicurezza degli aeroporti interessati, è responsabile delle misure nell’ambito del traffico aereo internazionale. Sulla base delle prescrizioni della LEp, l’UFSP gestisce una rete di aeroporti. Questa rete comprende i tre aeroporti nazionali di Basilea-Mulhouse, Ginevra-Cointrin e Zurigo-Kloten, che effettuano collegamenti intercontinentali, e gli aeroporti di Berna-Belp, Sion/Sitten, San Gallo-Altenrhein e Lugano-Agno, con collegamenti europei. L’aeroporto di Basilea-Mulhouse rappresenta un caso particolare, in quanto, sebbene si trovi in Francia e sia sottoposto alla legislazione francese, dal punto di vista del diritto doganale è gestito da due Paesi. In questo caso, per eventuali misure sanitarie, sono competenti le autorità francesi, rappresentate dall’Agence Régionale de Santé (ARS) Grand Est.

Per assicurare l’attuazione di queste disposizioni legali, nel quadro della rete degli aeroporti sono state approvate linee guida per l’elaborazione e l’aggiornamento della pianificazione di emergenza nel settore delle malattie infettive. Gli aeroporti adeguano regolarmente i propri piani di emergenza alle disposizioni legali.

L’UFSP è responsabile di fornire tutte le informazioni relative alle misure da adottare negli aeroporti. La diffusione di queste informazioni è coordinata dalla rete degli aeroporti. Le varie autorità aeroportuali sono responsabili dell’attuazione di queste misure.

Le particolarità riguardanti la preparazione e l’attuazione delle misure sono descritte nei piani di emergenza dei relativi aeroporti e dipendono dalla situazione epidemiologica. Le possibili misure negli aeroporti comprendono: informazione dei passeggeri, tracciabilità dei contatti durante i voli, controlli medici in entrata e/o in uscita (entry/exit screening) o, in determinate circostanze, dirottamento di un aereo. Queste misure sono descritte in dettaglio di seguito. La Confederazione sostiene i costi per le misure ordinate dai propri organi nell’ambito del trasporto internazionale di viaggiatori (art. 74 cpv. 1 LEp).

Informazioni ai passeggeri

Per informare i viaggiatori sulle disposizioni internazionali o nazionali e sensibilizzarli rispetto alle misure precauzionali o alle regole di comportamento, si possono utilizzare i seguenti mezzi:

  • schermi: la comunicazione di informazioni su schermi, anche nell’area della consegna bagagli, è flessibile (possibilità di aggiornare regolarmente le informazioni), veloce (entro uno o due giorni) e semplice dal punto di vista logistico (disponibile in loco). Gli schermi sono, quindi, il mezzo ideale per divulgare informazioni che possono essere adeguate al decorso della pandemia;
  • manifesti: l’affissione di manifesti in punti strategici all’interno dell’aeroporto consente di fornire informazioni generali sulla pandemia;
  • volantini: i volantini permettono di fornire informazioni e raccomandazioni generali in diverse lingue, mediante distribuzione sia passiva (dispenser) sia attiva. La distribuzione attiva può essere effettuata al cancello di imbarco da parte dei membri dell’equipaggio e, se necessario, all’arrivo dalla Polizia cantonale di Zurigo (aeroporto di Zurigo) o dai dipendenti dell’UDSC (aeroporto di Ginevra e aeroporti regionali);
  • comunicazione da parte del personale di bordo: il personale di bordo distribuisce ai passeggeri in arrivo in Svizzera le informazioni scritte approntate dall’UFSP e le comunica tramite annunci a bordo. Le informazioni possono riguardare sia le misure da adottare in aeroporto (schede di contatto, questionari sanitari ecc.) sia misure generali per proteggersi dal contagio.

Tracciabilità dei contatti

Rintracciare i contatti dei passeggeri serve a identificare i contatti di una persona infetta durante un volo, affinché le autorità possano informare rapidamente i passeggeri interessati e, se necessario, ordinare misure di quarantena o di test. Il Centro nazionale per il RSI (National IHR Focal Point) dell’UFSP assicura lo scambio di informazioni con le autorità straniere. Il tracciamento dei contatti è descritto sotto Gestione dei casi e dei contatti.

Per tracciare i contatti durante un volo si possono utilizzare diversi ausili.

  • Schede di contatto: le schede di contatto sono utilizzate specificamente per registrare i passeggeri che sono entrati in contatto con persone infette o sospette tali durante il volo o che entrano in Svizzera con un volo diretto da un Paese e/o una regione colpiti dalla pandemia.
  • Digital Passenger Locator Forms (dPLF, noto anche come «ePLF»): durante una pandemia, il volume di dati sui contatti aumenta rapidamente, tanto che non è più possibile trattare tutte le informazioni contenute nelle schede di contatto. Grazie all’applicazione dPLF, i passeggeri che entrano in Svizzera registrano e trasmettono digitalmente i loro dati all’UFSP, che li inoltra ai Cantoni per il tracciamento dei contatti. I dPLF semplificano il trattamento e il trasferimento automatico dei dati, evitano i problemi di leggibilità dei moduli scritti a mano e consentono di ricostruire le catene di infezione in modo rapido ed efficiente. In Svizzera, durante la pandemia COVID-19 è stata sviluppata l’applicazione SwissPLF, che è stata utilizzata tra gennaio 2021 e febbraio 2022. Per migliorare la preparazione alle crisi internazionali, in futuro si dovranno utilizzare standard e applicazioni armonizzati. Non esistono ancora applicazioni dPLF internazionali. L’OMS, l’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile (International Civil Aviation Organization, ICAO) e l’UE stanno lavorando allo sviluppo di soluzioni di questo genere.
  • Elenchi dei passeggeri: gli elenchi dei passeggeri possono essere utilizzati per individuare i contatti dei passeggeri a cui è stata diagnosticata l’infezione nei giorni successivi a un volo e che potrebbero essere già stati contagiosi durante il viaggio. I principi del tracciamento dei contatti in aereo si basano sulle linee guida per la valutazione del rischio delle malattie trasmesse in aereo (RAGIDA) del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (European Centre for Disease Prevention and Control, ECDC).

Screening medico

Gli screening medici in entrata o in uscita consentono di isolare i passeggeri potenzialmente contagiosi e di curare rapidamente quelli malati. La decisione di effettuare controlli medico-sanitari in entrata o in uscita dalla Svizzera viene presa dall’UFSP tenendo conto delle raccomandazioni dell’OMS, dell’ECDC e dell’Health Security Committee (HSC), come pure delle misure decise dai Paesi dell’UE. Queste raccomandazioni dipendono dalle caratteristiche biologiche ed epidemiologiche dell’agente patogeno, nonché dalla situazione internazionale.

Possono essere utilizzati diversi tipi di screening.

  • Questionari sanitari: prima, durante o dopo il volo, i passeggeri compilano un questionario relativo alle malattie infettive. A seconda delle informazioni fornite, il questionario può essere seguito da un controllo medico non invasivo (screening) effettuato da personale specializzato del settore sanitario.
  • Entry screening: esecuzione di un controllo medico (screening) sui passeggeri in arrivo in Svizzera (entry). Lo screening può comprendere una visita medica non invasiva, l’esame di documenti sanitari (p. es. certificato di vaccinazione) e/o di esami di laboratorio ecc.
  • Exit screening: esecuzione di un controllo medico (screening) sui passeggeri che lasciano la Svizzera (exit). Lo screening può comprendere una visita medica non invasiva, l’esame di documenti sanitari e/o di esami di laboratorio ecc. Per rilevare in maniera efficiente i passeggeri in partenza, l’exit screening deve avvenire nella zona precedente il controllo della carta d’imbarco.

Diversi studi hanno mostrato che l’efficacia di controlli medico-sanitari negli aeroporti è esigua. Un controllo medico-sanitario al momento dell’uscita dal Paese in cui l’epidemia è iniziata è più efficace e meno costoso rispetto all’introduzione di un controllo medico-sanitario al momento dell’entrata. Tuttavia, se questa misura non è ancora stata adottata o è ritenuta insufficiente nel Paese interessato, è possibile introdurre un controllo medico-sanitario al momento dell’entrata in Svizzera.

Nel caso specifico di una pandemia causata da un agente patogeno respiratorio, è considerato improbabile che un controllo medico-sanitario riesca a impedirne la diffusione. Eventualmente, la diffusione può essere leggermente rallentata. Tale misura ha però il vantaggio di infondere una certa sicurezza nella popolazione e di informare i passeggeri spronandoli ad adottare un comportamento adeguato.

Dirottamento di un aereo

Non esistono basi legali che consentirebbero di dirottare un aereo esclusivamente per riflessioni di natura epidemiologica. Il pilota decide in merito al luogo dell’atterraggio dopo che il medico del servizio sanitario di confine dell’aeroporto interessato gli ha fornito le raccomandazioni del caso.

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