La Confédération, les cantons et, selon l’ampleur de la crise, une multitude d’autres acteurs participent à la préparation à une pandémie et à sa gestion. Leurs rôles sont définis ici. Les différents acteurs ont, pour la plupart, rédigé eux-mêmes les descriptions détaillées correspondantes.
Modèle circulaire
Les organisations impliquées dans la préparation à une pandémie et dans sa gestion s’inscrivent dans un modèle à trois cercles concentriques illustré par la Figure 1.
Ces organisations assument la principale responsabilité politique, stratégique et technique de la préparation à une pandémie et de sa gestion. Par principe, elles sont intégrées d’emblée à l’organisation de crise de l’administration fédérale.
L’organisation de base de gestion de crise (OBGC) assure la coordination au niveau fédéral. Les cantons se coordonnent par le biais de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS) et des organes de conduite des cantons. En cas de pandémie, la Confédération et les cantons intensifient leurs échanges au niveau stratégique.
Pendant une pandémie, l’échange opérationnel entre la Confédération et les cantons est renforcé, dans la mesure où l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) et les médecins cantonaux augmentent la cadence des conférences téléphoniques, lesquelles se tiennent une fois par mois en temps normal. D’autres canaux d’échange tels que des groupes de suivi sont créés en fonction de la situation, par exemple entre l’état-major de crise opérationnel (EMOP) et les états-majors de crise cantonaux, les pharmaciens cantonaux, les médecins cantonaux ou la CDS.
La liste exhaustive des organisations assumant une responsabilité stratégique et technique ainsi que leurs tâches, leurs compétences et leurs responsabilités figurent ci-après.
Organisations intervenant en soutien (deuxième cercle)
Ces organisations soutiennent la mise en œuvre des mesures et des recommandations. Elles veillent à ce que les travaux relevant de leurs domaines de compétence soient effectués. Elles incluent, par exemple, les sociétés médicales qui participent à l’élaboration des recommandations nationales ou qui soutiennent leur application.
La partie concernant l’organisation de crise de l’administration fédérale décrit leur rôle dans cette structure de la Confédération. En fonction du scénario, elles font partie d’un groupe de travail de l’EMOP ou sont simplement consultées.
La liste exhaustive des organisations intervenant en soutien figure ci-après.
Autres organisations à consulter (troisième cercle)
Cette catégorie comprend les organisations qui, en fonction du scénario ou du degré de gravité d’une pandémie, sont concernées par des mesures ou jouent un rôle dans la gestion de la crise. Elles sont responsables (et sont laissées juges) de la préparation au sein de leurs propres structures, par exemple de leurs organisations membres.
Ces organisations ne sont pas directement impliquées dans la préparation à une pandémie. Elles peuvent être invitées à participer aux consultations sur la définition et l’aménagement des mesures qui les concernent.
Une liste non exhaustive de ces organisations figure ci-après.
La Liste de contrôle « Préparation à une pandémie : donner un caractère obligatoire au dispositif » aide l’ensemble des organisations impliquées à ancrer leur rôle et leurs tâches de manière contraignante au sein de leur institution.
Organisations compétentes: Confédération
Les services assumant une responsabilité stratégique et technique (premier cercle sur la Figure 1) sont intégrés dans l’organisation de crise de l’administration fédérale en fonction de la gravité de la pandémie et du scénario.
Niveau politique
À l’échelon fédéral, le niveau politique se compose du pouvoir exécutif (Conseil fédéral et administration fédérale) et du pouvoir législatif (Parlement, commissions). La Chancellerie fédérale est chargée de coordonner ces deux pouvoirs. À l’échelon cantonal, le gouvernement cantonal (en général appelé Conseil d’État) constitue le pouvoir exécutif, tandis que le parlement cantonal représente le pouvoir législatif.
Conseil fédéral
Les compétences du Conseil fédéral, décrites dans les art. 180 à 187 de la Constitution fédérale, restent valables dans la préparation à une pandémie et dans sa gestion : le Conseil fédéral constitue l’autorité de conduite et d’exécution suprême de la Confédération. Il propose les lois et édicte les ordonnances, analyse en permanence la situation politique, fixe les objectifs, les stratégies et les ressources des pouvoirs publics, planifie et coordonne les actions de l’État et représente la Confédération en Suisse et à l’étranger.
Les compétences dont dispose le Conseil fédéral dans le cadre de la préparation à une pandémie et de sa gestion découlent des lois et ordonnances applicables. Ce sont en particulier les suivantes :
fixer, avec le concours des cantons, des objectifs et des stratégies visant à détecter, à surveiller, à prévenir et à combattre les maladies transmissibles (art. 4 LEp) ;
donner des consignes en matière de déclaration (art. 12 s LEp) et en vue de prévenir les maladies transmissibles (art. 19 LEp) ;
mettre en place puis dissoudre l’état-major de crise politico-stratégique (EMPS ; art. 3 et 4 de l’ordonnance sur l’organisation de crise de l’administration fédérale, OCAF) ;
désigner le département responsable (art. 3, al. 1, OCAF) ;
dans une situation particulière, ordonner des mesures visant des individus et la population, astreindre les médecins et d’autres professions de la santé à participer à la lutte contre les maladies transmissibles et déclarer obligatoires des vaccins pour certains groupes de population (art. 6 LEp) ;
ordonner les mesures nécessaires pour combattre la maladie en cas de situation extraordinaire (art. 7 LEp) ;
édicter des dispositions concernant le transport international de personnes (art. 41 LEp) ;
assurer l’approvisionnement de la population avec les produits thérapeutiques appropriés les plus importants en matière de lutte contre les maladies transmissibles (art. 44, al. 3, LEp) ;
édicter des dispositions sur l’attribution, la distribution, la simplification de l’importation et la limitation ou l’interdiction de l’exportation de produits thérapeutiques ainsi que sur la constitution de réserves de ces produits dans les hôpitaux et autres institutions sanitaires (art. 44, al. 2, LEp) ;
prévoir des mesures visant à approvisionner les Suisses de l’étranger en produits thérapeutiques (art. 44, al. 3, LEp).
Offices et services fédéraux
Les services de la Confédération assumant une responsabilité stratégique et technique sont chargés à la fois de la préparation à une pandémie et de sa gestion. Les offices spécialisés (p. ex. OFSP) sont tenus d’élaborer et de mettre en œuvre les concepts, stratégies, scénarios, plans et listes de contrôle correspondants.
La Pharmacie de l’armée fait partie de la Base logistique de l’armée. En tant que centre de compétence et de distribution des produits thérapeutiques au sein de l’armée, elle assure un approvisionnement en matériel sanitaire (en particulier dispositifs médicaux et médicaments) correspondant aux besoins de l’armée en toute situation. Aussi dispose-t-elle des compétences suivantes :
acheter (y compris importer) des produits thérapeutiques et du matériel sanitaire supplémentaire ;
stocker et gérer des produits thérapeutiques et du matériel sanitaire supplémentaire, gérer les commandes, assurer l’approvisionnement et l’élimination de ces produits ;
entretenir des appareils médicaux ainsi que des infrastructures pharmaceutiques et sanitaires ;
développer et produire des médicaments et des assortiments médicaux particuliers ;
faire office de centre spécialisé (information et collaboration) sur les questions pharmaco-médicales ;
contrôler la qualité chimique et microbiologique (laboratoire) ;
autoriser et commercialiser des médicaments.
Outre ses missions originelles, la Pharmacie de l’armée endosse des tâches supplémentaires dans la limite des ressources disponibles en vertu de différentes bases légales (notamment l’ordonnance sur les épidémies, OEp ; RS 818.101.1, et l’ordonnance sur les comprimés d’iode ; RS 814.52) ou d’ordonnances temporaires.
Avant, pendant et après une pandémie, elle peut – sur mandat du Conseil fédéral – fournir un appui en assumant des tâches précises de préparation et de gestion dans la limite de ses compétences et de ses ressources.
La Chancellerie fédérale assume les tâches suivantes dans la préparation à une pandémie et dans sa gestion :
accompagner l’élaboration de la législation et gérer les publications officielles ;
traiter les affaires du Conseil fédéral ;
coordonner le travail d’information vis-à-vis de la Suisse et de l’étranger (assurer la communication publique de crise, mais aussi informer l’Assemblée fédérale et la Conférence des secrétaires généraux) ;
assurer l’implication des cantons, des milieux scientifiques et d’autres tiers (y compris fournir des conseils en fonction des besoins du département responsable) ;
anticiper les crises (avant et pendant ces crises) ;
conseiller les départements dans la mise en place de l’organisation de crise (avant et pendant une crise) ;
évaluer la gestion de crise ;
créer une vue d’ensemble des mandats du Conseil fédéral liés à la crise ;
veiller à la formation et à la formation continue en matière de gestion de crise (y compris aux exercices).
L’OFSP est chargé de préparer la gestion d’une pandémie et de surveiller les agents pathogènes potentiellement pandémiques. En cas d’événement, il est responsable des aspects sanitaires liés à la gestion de la pandémie.
Tâches relevant de la préparation à une pandémie
Définir les stratégies, les scénarios et les objectifs stratégiques de gestion de la pandémie.
Exploiter le système d’information national pour la déclaration des maladies transmissibles.
Faire office de point de contact national pour le Règlement sanitaire international (point focal national RSI).
Garantir les analyses de laboratoire.
Assurer la communication et les campagnes d’information visant la population (p. ex. infections sexuellement transmissibles ou grippe).
Concrétiser les tâches nationales concernant l’approvisionnement en biens médicaux importants tout au long de la chaîne d’approvisionnement, sauf pour ce qui est du monitorage (compétence de l’OFAE) et de l’état des lieux (compétence de l’OFPP).
Tâches relevant de la gestion d’une pandémie
Présenter et apprécier la situation ; traiter les informations relatives à la situation à l’intention des professionnels et de la population sur la base du monitorage (compétence de l’OFAE) et de l’état des lieux (compétence de l’OFPP).
Élaborer les stratégies de gestion de crise par rapport à la propagation de l’épidémie.
Créer les bases de décision techniques pour les organes de coordination (organisation de crise de l’administration fédérale, DFI ou OFSP).
Définir les mesures visant des individus et la population en cas de risque spécifique pour la santé publique (p. ex. interdiction de manifestations, fermeture des écoles, mise en quarantaine).
Définir et mettre à jour les prescriptions et les recommandations destinées à la population, au personnel médical et aux institutions du système de santé (p. ex. établissements de soins de longue durée).
Coordonner l’achat de biens médicaux importants (ou de produits thérapeutiques au sens du droit en vigueur) ainsi que leur distribution aux cantons ou aux fournisseurs de prestations (selon les biens) en fonction de critères définis.
Édicter, appliquer et contrôler les mesures visant des individus aux frontières et dans le transport international de personnes (obligation de collaborer des entreprises).
Gérer la communication sur le plan technique, en collaboration avec la Chancellerie fédérale, et mener les campagnes d’information visant la population.
Mettre à disposition des lignes d’information d’urgence destinées à la population et au corps médical.
L’Office fédéral de la protection de la population (OFPP) exerce son activité sur la base de la loi sur la protection de la population et sur la protection civile (LPPCi ; RS 520.1). L’OFPP réunit les services chargés de la protection de la population et de la coordination avec les autres instruments de la politique de sécurité. Il soutient les organes qui s’occupent de la prévention des risques collectifs et de la gestion des événements, en particulier les services fédéraux compétents, les cantons et les organisations partenaires du système coordonné de protection de la population.
Tâches relevant de la préparation à une pandémie
Assurer, en collaboration avec les cantons et d’autres organes, la recherche et le développement dans le domaine de la protection de la population, notamment en ce qui concerne l’analyse des risques et des menaces, l’évolution technique et la maîtrise des catastrophes et des situations d’urgence.
Exploiter le Laboratoire de Spiez pour assurer la protection NBC, afin d’effectuer des analyses de référence et des diagnostics ; soutenir la recherche et le développement dans le domaine NBC.
Gérer la Centrale nationale d’alarme (CENAL), qui donne l’alerte, transmet l’alarme et fournit des informations.
Assurer l’offre d’instruction de base et de perfectionnement pour les organes de conduite cantonaux et de cours à l’intention du personnel enseignant en matière de protection civile ; gérer un centre d’instruction.
Autoriser la planification des besoins des constructions protégées, y compris des centres sanitaires et des unités d’hôpital sous protection ; régler les aspects techniques de l’entretien et de la rénovation des constructions protégées.
Assumer la responsabilité des systèmes d’alerte des autorités en cas de danger imminent, de transmission de l’alarme à la population en cas d’événement ; informer la population en cas de danger imminent et en cas d’événement.
Tenir un inventaire des ouvrages d’infrastructure critiques et coordonner les mesures de planification et de protection mises en place par les exploitants d’infrastructures critiques.
Tâches relevant de la gestion d’une pandémie
Les activités de l’OFPP visant à gérer une crise s’appuient sur l’ordonnance relative à l’organisation de crise de l’administration fédérale (OCAF). Elles s’inscrivent dans l’organisation de base de gestion de crise.
Tenir une liste des points de contact.
Assurer avec la ChF l’intégration d’autres services fédéraux, des cantons et de tiers.
Gérer la présentation électronique de la situation.
Aider les unités administratives à assurer la disponibilité opérationnelle de leurs états-majors de crise en collaboration avec la ChF.
Veiller à la disponibilité opérationnelle de la gestion fédérale des ressources.
Coordonner les planifications préventives nationales.
En ce qui concerne le Service sanitaire coordonné (SSC), les activités de l’OFPP s’appuient sur l’ordonnance sur le Service sanitaire coordonné (OSSC ; RS 501.31).
Il nomme la ou le mandataire SSC.
Il dirige le bureau du SSC.
Il encourage et coordonne la formation et le perfectionnement.
Il peut attribuer des mandats pour la réalisation d’activités de recherche.
Il peut apporter son concours aux cantons dans la planification et la coordination de la planification.
Le DDPS exploite le Système d’information et de conduite SSC (SIC SSC) sur la base de la loi fédérale sur les systèmes d’information de l’armée et du DDPS (LSIA ; RS 510.91).
La Centrale nationale d’alarme (CENAL) est l’interlocutrice à l’échelle de la Confédération pour les notifications qui lui parviennent de Suisse ou de l’étranger en cas d’événement pertinent pour la protection de la population. Ses activités en matière de gestion d’une situation d’urgence s’appuient sur l’ordonnance sur la protection de la population (OProP ; RS 520.12).
Collecter et analyser les données et les informations.
Mettre les données et les informations à la disposition des organes compétents de la Confédération, des cantons, de la Principauté de Liechtenstein et des exploitants d’infrastructures critiques.
Garantir la communication avec tous les services concernés, les états-majors et les exploitants d’infrastructures critiques.
Assurer la coordination du suivi de la situation en cas de situation pertinente pour la protection de la population.
Suivre l’évolution de la situation pertinente pour la protection de la population et l’évaluer en étroite collaboration avec les offices concernés.
Mettre à disposition un système de présentation électronique de la situation.
Recevoir les demandes et les offres de ressources.
Les activités de la CENAL en cas de crise s’appuient sur l’ordonnance sur l’organisation de crise de l’administration fédérale (OCAF). Elles s’inscrivent dans l’organisation de base de gestion de crise (OBGC).
Soutenir le département responsable lorsqu’il fait appel à d’autres services de la Confédération, des cantons et de tiers.
Conseiller et accompagner les autres services et états-majors de l’administration fédérale.
Évaluer la situation pour l’EMPS et l’EMOP.
Assurer le réseau de suivi pour la situation dans son ensemble.
Transmettre les demandes des unités administratives et des cantons aux services concernés.
Coordonner l’affectation des ressources nationales et internationales.
En ce qui concerne le Service sanitaire coordonné (SSC), les activités de la CENAL s’appuient sur l’ordonnance sur le Service sanitaire coordonné (OSSC ; RS 501.31).
Diriger un état-major sanitaire spécialisé.
Créer une vue d’ensemble des moyens disponibles en personnel, en matériel et en installations.
Le Service vétérinaire suisse (Svet CH), organisation commune à l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) et aux services vétérinaires cantonaux, mène les activités des pouvoirs publics dans le domaine vétérinaire. L’OSAV est chargé de coordonner les mesures de lutte contre les épizooties hautement contagieuses, y compris contre la grippe aviaire, qui a un potentiel zoonotique.
Tâches relevant de la préparation à une pandémie
Assurer la collaboration internationale.
Encourager la prévention des épizooties.
Définir avec les cantons le programme national de surveillance du cheptel suisse.
Préparer la documentation pour les urgences.
Adapter la législation en fonction des nouvelles connaissances scientifiques et de la situation internationale.
Exploiter des systèmes d’information (trafic des animaux, données d’exécution du service vétérinaire public, données relatives à l’importation d’animaux et de produits issus d’animaux, annonce des épizooties, programme de surveillance).
Édicter des directives pour l’indemnisation en cas d’épizootie.
Élaborer avec les cantons des mesures de lutte contre les épizooties.
Coordonner les mesures de lutte.
Mettre sur pied un état-major de gestion des épizooties.
Former le Service vétérinaire suisse à utiliser la plateforme de l’OFPP (présentation électronique de la situation, PES).
Organiser des conseils consultatifs selon les domaines concernés.
Gérer un réseau de laboratoires.
Se coordonner avec l’Institut de virologie et d’immunologie (IVI), qui constitue le centre de référence national pour les épizooties hautement contagieuses, y compris pour la grippe aviaire et les nouveaux agents pathogènes à l’origine d’épizooties.
Tâches relevant de la gestion d’une pandémie
L’OSAV dispose des compétences suivantes en matière de gestion des épizooties avec ou sans potentiel zoonotique.
Évaluer la situation.
Mettre en place l’état-major de gestion des épizooties.
Édicter des prescriptions temporaires si une nouvelle épizootie survient brusquement ou menace de s’étendre à la Suisse.
Édicter si nécessaire une ordonnance pour des mesures temporaires dans certaines régions ou sur tout le territoire.
Coordonner les mesures de lutte avec les cantons, les autres offices fédéraux et les pays limitrophes.
Coordonner les analyses de laboratoire.
Gérer les informations dans la présentation électronique de la situation (PES).
Activer l’organe consultatif concerné.
Édicter si nécessaire des mesures concernant la sécurité alimentaire.
La Commission fédérale pour les vaccinations (CFV) conseille le Conseil fédéral, le Département fédéral de l’intérieur (DFI) et l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) en qualité d’organe consultatif sur toutes les questions liées à la vaccination. La CFV est une commission d’experts indépendante au sein de la Confédération qui joue un rôle important de médiation entre les autorités, les milieux spécialisés et la population pour toute question relative à la vaccination. Elle se compose de professionnels externes à l’administration disposant de connaissances scientifiques ou pratiques en matière de vaccination. La CFV collabore avec d’autres instances fédérales et cantonales qui travaillent également sur le sujet.
En vertu de la LEp, la CFV assure les missions suivantes :
conseiller le Conseil fédéral lors de l’édiction de dispositions et les autorités chargées d’exécuter la loi sur les épidémies ;
élaborer des recommandations de vaccination à l’intention de l’OFSP ;
établir des critères médicaux permettant d’évaluer le degré de réaction à un vaccin ;
conseiller le DFI sur les questions liées au versement d’une indemnité ou d’une réparation morale.
En cas de pandémie, la CFV a une fonction clé de conseil sur les questions d’évaluation (concernant l’achat) et d’utilisation de vaccins lors de l’élaboration d’une stratégie de vaccination (y compris en lien avec d’autres mesures) et de la définition d’un ordre de priorité des groupes cibles, si tant est que cela soit nécessaire (au début). Elle assume un rôle consultatif important dans l’organisation de crise de l’OFSP ou de la Confédération.
La Commission fédérale pour la préparation en cas de pandémie (CFP) est une commission d’experts extraparlementaires. Elle conseille l’administration fédérale, en particulier l’Office fédéral de la santé publique (OFSP), dans la préparation à des pandémies.
Tâches relevant de la préparation à une pandémie
En qualité de groupe d’experts, conseiller l’administration fédérale sur le plan scientifique durant les périodes interpandémiques et les phases de menace.
Conseiller l’administration fédérale dans le choix des stratégies et des mesures de gestion d’une pandémie ainsi que sur les questions d’évaluation de la situation et des risques.
En particulier, actualiser le Plan national de pandémie et participer à l’élaboration de recommandations.
Tâches relevant de la gestion d’une pandémie
En cas d’événement, l’administration fédérale peut, au besoin, recourir aux connaissances et au réseau de la CFP, laquelle n’est toutefois pas responsable de la gestion des pandémies.
La Commission pour la protection ABC (ComABC) est un organe spécialisé qui conseille le Conseil fédéral, les offices concernés et d’autres services et organisations sur les questions de protection ABC. Avec sa Stratégie de protection ABC pour la Suisse, elle vise à garantir une préparation optimale de la Suisse à moyen et à long terme en cas de dissémination non autorisée de substances atomiques, biologiques ou chimiques dangereuses. Grâce à son expertise dans le domaine biologique et à son expérience dans l’élaboration de scénarios et de stratégies ainsi que, de manière générale, dans la préparation aux crises, elle apporte une contribution précieuse à l’appréciation et à l’optimisation de l’organisation prévue dans le Plan de pandémie ainsi que des mesures prévues.
Les Affaires sanitaires font partie intégrante de l’armée et du système de santé suisses et assument l’entière responsabilité des questions médicales concernant l’armée. Elles sont dirigées par le médecin en chef de l’armée. Ce dernier, qui mène le centre de compétences pour la médecine militaire et de catastrophe, est responsable de la santé dans le domaine militaire.
Tâches relevant de la gestion d’une pandémie
Les Affaires sanitaires soutiennent au besoin les cantons ou le système de santé publique par le recours subsidiaire à leurs troupes sanitaires. La décision d’engager de manière subsidiaire les troupes sanitaires ou toute l’armée est prise par la gestion fédérale des ressources (ResMaB).
La division Centrale nationale d’alarme et gestion des événements (NEOC) assume la coordination générale du recours subsidiaire à l’armée avec les services d’urgence dans le cadre de la collaboration civile et militaire durant une pandémie.
Le recours tactique aux troupes sanitaires et à d’autres formations militaires en vue de soutenir le système de santé publique incombe au canton au sein duquel l’engagement subsidiaire a lieu.
En sa qualité d’autorité de surveillance centrale des produits thérapeutiques en Suisse, Swissmedic est rattaché au Département fédéral de l’intérieur (DFI). Cette autorité est notamment chargée d’autoriser les médicaments et de surveiller le marché correspondant ; elle veille à ce que les produits thérapeutiques disponibles sur le marché suisse – vaccins compris – soient de qualité irréprochable, sûrs et efficaces. Swissmedic gère en outre un système de surveillance permettant de recenser les effets indésirables (pharmacovigilance), y compris en cas d’événement, et contrôle la qualité des vaccins (libération des lots et signalement des défauts de qualité).
Les compétences de Swissmedic, de l’OFSP, de la Pharmacie de l’armée et de la Commission fédérale pour les vaccinations (CFV) en matière d’autorisation, d’achat et de distribution de vaccins sont clairement réglées.
L’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays (OFAE) ainsi que des représentants des cantons et des milieux économiques sont chargés d’organiser l’Approvisionnement économique du pays (AEP).
C’est avant tout aux milieux économiques d’assurer la disponibilité des biens et des services en Suisse. Lorsque ceux-ci ne sont plus en mesure de remplir cette fonction seuls, et que des pénuries graves de biens et de services vitaux se profilent, l’AEP peut intervenir sur le marché par le biais de mesures ciblées. Le système de l’AEP repose ainsi sur la coopération entre les milieux économiques et l’État.
Les différents domaines – des unités organisationnelles constituées de spécialistes des milieux économiques, de la Confédération, des cantons et des communes – exécutent la loi sur l’approvisionnement du pays (LAP ; RS 531). Le domaine Produits thérapeutiques de l’AEP exploite un bureau de notification pour les médicaments vitaux à usage humain et tient à jour une liste publique des pénuries actuelles de médicaments et de vaccins. Le stockage obligatoire constitue un instrument majeur de l’AEP. Ces réserves stratégiques appartiennent non pas à la Confédération, mais à des entreprises (propriétaires de stocks obligatoires) que l’AEP oblige à faire des réserves.
L’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays (OFAE) est chargé d’attribuer les réserves obligatoires d’oseltamivir (Tamiflu®, art. 31, al. 2, let. a, LAP) en cas de contingentement. Par ailleurs, l’OFAE décide de la libération des biens des réserves obligatoires en cas de pénurie grave en Suisse (art. 31, al. 2, let. f et art. 57, al. 1 et 3, LAP, et art. 21, al. 1 et 3 de l’ordonnance sur l’approvisionnement économique du pays, OAEP ; RS 531.11). L’OFAE édicte une recommandation à l’intention de la population concernant les réserves d’urgence personnelles. Elle concerne notamment les stocks de masques médicaux et de désinfectant.
Organisations compétentes: cantons
Les cantons sont chargés d’exécuter la LEp ; ils s’assurent que leur système de santé est prêt à faire face à une pandémie. À cette fin, ils élaborent des plans d’urgence ou de pandémie à partir des bases correspondantes de l’OFSP.
Le plan cantonal de pandémie comprend la définition des tâches, des rôles, des compétences et des responsabilités des acteurs clés essentiels dans la lutte contre la pandémie. Il distingue les différentes phases de l’événement, qu’il s’agisse de se préparer à une pandémie, de gérer une pandémie ou de gérer une crise :
concept d’organisation et de réalisation de la vaccination et du traçage des contacts ;
concept portant sur le maintien (partiel) des soins de base et des soins hospitaliers, et processus d’affectation des capacités de traitement ;
règles contraignantes pour les entreprises et les fournisseurs de prestations du système de santé quant à l’achat et la gestion de la réserve de biens médicaux et de matériel de protection. Pour ce qui est des administrations et des institutions sociales, c’est aux cantons d’apprécier s’il convient de définir des directives contraignantes ou des recommandations ;
concept de vaccination présentant les diverses possibilités locales de vaccination et des explications concernant les groupes cibles ;
concept de test pour les équipes mobiles et fixes avec un protocole simple de test, de confirmation et d’information ;
concept de données prévoyant une interface avec la Confédération ;
autres sujets pertinents pour la planification : gestion des flambées, concepts de protection, communication de crise interne et externe.
Si une pandémie menace d’éclater, les cantons doivent rapidement intensifier les échanges et la coordination entre eux comme avec la Confédération et les communes pour assurer la cohérence dans l’évaluation de la situation et la définition d’éventuelles mesures.
En outre, les cantons organisent les ressources financières et humaines nécessaires à l’échelon cantonal. Si un soutien humain subsidiaire de la part d’autres cantons ou de la Confédération est nécessaire, les organes de conduite cantonaux sont désormais chargés d’assurer, le cas échéant, la coordination intercantonale des ressources humaines de la protection civile (p. ex. via un état-major restreint chargé de la gestion cantonale des ressources, ResMaK) avant d’éventuellement demander des ressources relevant de l’armée et/ou du service civil.
En cas de situation particulière ou extraordinaire, les cantons exécutent les mesures ordonnées par le Conseil fédéral (art. 102, al. 2, OEp). Ils garantissent la coordination et la communication avec les communes via les états-majors de crise cantonaux ou les organes de conduite cantonaux (OCC). L’organisation de l’exécution n’est pas réglée uniformément dans les cantons.
En vertu de la LEp, dans les cantons, les médecins cantonaux et leurs services coordonnent les mesures médicales de prévention et de lutte contre une pandémie, en collaboration avec les responsables SSC cantonaux. Ils font le lien entre la Confédération (OFSP) et les cantons ainsi qu’entre santé publique et santé individuelle. Ils s’accordent également avec d’autres services dans leurs cantons, par exemple avec les pharmaciens cantonaux sur l’approvisionnement en biens médicaux. Quelle que soit la situation, ils restent en contact direct et régulier avec l’OFSP grâce aux téléconférences.
Selon les besoins et les prérequis cantonaux, d’autres organes (organes de conduite cantonaux ou OCC, équipes de projets) sont impliqués en fonction du niveau d’escalade de la situation pour assumer, administrer et coordonner l’exécution des mesures à l’échelon cantonal. Le SSC est impliqué chaque fois que la situation escalade afin de coordonner l’approvisionnement médical.
Les tâches et les compétences des cantons ainsi que la coordination et la collaboration entre cantons ou entre la Confédération et les cantons se basent sur le modèle de situations de la LEp.
Tâches relevant de la préparation à une pandémie
Les cantons prennent les mesures préparatoires dans leur domaine de compétence afin de prévenir et de limiter au plus vite les menaces pour la santé publique ; ils élaborent des plans cantonaux de pandémie se fondant sur les principes fédéraux.
Les cantons sont responsables de l’approvisionnement en biens médicaux importants : ils mettent en place les préparatifs nécessaires à cet effet et assurent leur cohérence avec les travaux préparatoires de la Confédération visant à garantir l’approvisionnement.
Les cantons créent des plans cantonaux de pandémie et des listes de contrôle destinées aux administrations publiques (commune/canton), etc.
Les cantons préparent les systèmes de santé cantonaux à une pandémie en élaborant et en mettant à disposition les instruments nécessaires.
Les cantons coordonnent les activités d’exécution avec les communes.
Les cantons impliquent les communes et communiquent avec elles.
Les cantons et les conférences intercantonales concernées contribuent à la fixation des objectifs et des stratégies pour la préparation à une pandémie et sa gestion.
Les conférences ou associations spécialisées soutiennent la coordination intercantonale ; elles sont en contact régulier avec la CDS et les offices fédéraux correspondants.
Les canaux ordinaires garantissent les échanges entre la Confédération et les cantons (Dialogue confédéral thématique, dialogue Politique nationale de la santé ou séances ordinaires entre la CDS et le DFI/l’OFSP, organe de coordination LEp, téléconférences entre l’OFSP et les médecins cantonaux).
Tâches relevant de la gestion d’une pandémie
Situation particulière
Les cantons assurent l’organisation de crise cantonale ainsi que les capacités et les ressources nécessaires pour surmonter la crise.
Ils se chargent d’approvisionner la population en biens médicaux importants ou de distribuer ces derniers s’ils ont été achetés par la Confédération.
En situation particulière aussi, les cantons sont chargés d’ordonner des mesures de prévention et de lutte contre la pandémie, à condition que le Conseil fédéral n’ait pas déjà pris de mesures dans ce sens. Si la situation épidémiologique l’exige, les cantons édictent des mesures plus poussées que celles prises par le Conseil fédéral.
En vertu de l’ordonnance sur l’organisation de crise de l’administration fédérale (OCAF), les conférences ou organisations spécialisées compétentes collaborent avec la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) et les autorités fédérales compétentes.
Situation extraordinaire
En cas de situation extraordinaire, la Confédération est surtout tenue d’édicter des mesures, dont l’exécution incombe aux cantons.
La coordination intercantonale est garantie de la même façon qu’en cas de situation particulière, avec des échanges plus fréquents si nécessaire. Malgré les vastes compétences de la Confédération, une communication étroite entre celle-ci et les cantons est indispensable dans une situation extraordinaire.
La Liste de contrôle « Planification des pandémies par les cantons » (voir les informations complémentaires plus bas) définit les éléments fondamentaux de la préparation à une pandémie. Elle constitue un outil dans l’élaboration et le contrôle des plans de pandémie cantonaux pour ce qui est du degré de préparation à une pandémie et de la compatibilité avec le Plan de pandémie de la Confédération. Lorsque c’est nécessaire, cette liste de contrôle prend en compte le manuel pour la préparation des entreprises ainsi que les directives de l’Organisation mondiale de la santé (OMS).
Les cahiers des charges des médecins cantonaux diffèrent parfois beaucoup d’un canton à l’autre (ainsi que dans la Principauté de Liechtenstein). Cependant, tous les médecins cantonaux ont pour mission de mettre en œuvre la LEp. De ce fait, ils ont une compétence déterminante en ce qui concerne les mesures de prévention et de lutte contre les maladies transmissibles. Ainsi, les médecins cantonaux assument des fonctions cruciales dans l’exécution et la coordination en cas de pandémie. Leurs cahiers des charges incluent la santé publique (promotion de la santé, prévention), le conseil (expertise) ou des activités de médecin officiel. Beaucoup de cantons leur confient des tâches souveraines (délivrance d’autorisations et surveillance des professions de santé). La définition du domaine de compétence des médecins cantonaux repose sur des lois fédérales ainsi que sur des lois cantonales régissant par exemple la santé ou l’école.
Tâches relevant de la préparation à une pandémie
Rédiger les plans cantonaux de pandémie ou participer à leur rédaction.
Préparer les instruments d’évaluation du taux de couverture vaccinale.
Préparer, avec la Confédération, un instrument intercantonal de traçage des contacts.
Élaborer des stratégies pour l’ordonnance de mesures d’isolement et de quarantaine.
Tâches relevant de la gestion d’une pandémie
Mettre en œuvre la LEp, notamment le système de déclaration en assurant le recensement et l’enregistrement des cas de maladies soumises à déclaration.
Diriger et surveiller le traçage des contacts, ordonner des mesures de lutte (p. ex. isolement).
Réaliser des enquêtes épidémiologiques (sur la nature, la cause, la source de contamination et la propagation des maladies transmissibles).
Coordonner les activités et informer l’OFSP.
Coordonner les activités avec les autres autorités et institutions participant à la lutte contre les maladies transmissibles.
Réaliser les vaccinations conformément aux recommandations en la matière.
Surveiller l’exécution des mesures sanitaires à la frontière.
Siéger dans l’état-major cantonal en cas de catastrophe ou l’état-major cantonal de conduite (selon les cantons).
Dispenser des conseils sur des questions de santé publique au gouvernement, aux directions ou départements, aux offices, au Parlement et aux commissions parlementaires.
Coordonner et surveiller le dispositif cantonal de sauvetage (selon les cantons).
Fournir au service fédéral désigné les données nécessaires pour la surveillance et l’évaluation de la situation à l’échelon national.
Les pharmaciens cantonaux mettent en œuvre les lois fédérales et cantonales régissant les produits thérapeutiques. En cas de pandémie, cela concerne en particulier la loi fédérale sur les médicaments et les dispositifs médicaux (loi sur les produits thérapeutiques, LPTh ; RS 812.21) et les lois cantonales sur la santé.
Tâches des pharmaciens cantonaux :
conseiller les gouvernements cantonaux sur toutes les questions en lien avec les produits thérapeutiques ;
surveiller l’utilisation des produits thérapeutiques au niveau cantonal ;
siéger dans des groupes de travail cantonaux, nationaux voire internationaux dans le domaine pharmaceutique ;
participer, au niveau fédéral et cantonal, à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies, notamment dans l’approvisionnement en soins ;
collaborer avec différents partenaires publics et privés.
Les vétérinaires cantonaux dirigent la lutte contre les épizooties.
Tâches relevant de la préparation à une pandémie
Dans la phase de préparation à une pandémie, les vétérinaires cantonaux ont les tâches suivantes relatives à la détection précoce, la prévention et la lutte contre les épizooties :
surveiller l’exécution des mesures ordonnées dans le domaine de la police des épizooties ;
instruire les organes de la police des épizooties et diriger les cours d’introduction pour marchands de bétail ;
surveiller le commerce d’animaux ainsi que les produits, les semences et les embryons animaux ;
surveiller les troupeaux selon la police des épizooties et veiller à la réalisation des contrôles dans les exploitations d’animaux de rente ;
ordonner les mesures nécessaires à la détection précoce et à la surveillance des épizooties visées dans l’ordonnance sur les épizooties (OFE ; RS 916.401) et d’autres maladies animales transmissibles ;
surveiller l’insémination artificielle et le transfert d’embryons selon la police des épizooties ;
recueillir les données et les informations relatives aux troupeaux nécessaires à la lutte contre les épizooties ;
ordonner des restrictions de police des épizooties visant le commerce des denrées alimentaires ;
veiller à l’infrastructure technique de la lutte contre les épizooties.
Tâches relevant de la gestion d’une pandémie
En cas d’événement, les vétérinaires cantonaux ordonnent en particulier les mesures suivantes :
traitement des animaux contaminés, suspectés d’être contaminés ou menacés de contamination ;
abattage ou mise à mort et élimination de ces animaux ;
élimination des cadavres et du matériel susceptibles d’être porteurs de l’agent pathogène d’une épizootie ;
isolement des animaux contaminés ou suspectés d’être contaminés, mise sous séquestre d’étables, de fermes, de pâturages et de lieux de commerce d’animaux, désinfection, limitation des déplacements de personnes et de marchandises ;
mise en observation d’animaux suspectés d’être atteints par une épizootie ;
interdiction des marchés, expositions, ventes aux enchères et manifestations assimilées et restriction ou interdiction du commerce d’animaux ou de la détention d’animaux à l’air libre.
Dans la phase de gestion d’une pandémie, les états-majors de crise cantonaux ou les organes de conduite cantonaux sont en charge de la préparation des décisions des gouvernements cantonaux. Ils sont en outre le point de contact unique (PCU) des autres cantons et des services fédéraux, à la fois dans la phase de préparation à une pandémie et dans la phase de gestion d’une pandémie.
La Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) est la plateforme politique au sein de laquelle les cantons se forgent mutuellement une opinion. Elle fait office de charnière pour les dossiers importants de politique nationale et les dossiers de politique extérieure. La CdC regroupe les gouvernements des 26 cantons. L’organe suprême de la CdC est l’Assemblée plénière, au sein de laquelle chaque canton est représenté par un membre de son gouvernement et a droit à une voix. Une prise de position de la CdC doit être approuvée par 18 cantons. Les dossiers soumis à l’Assemblée plénière sont préparés par le Bureau. Avant les votations populaires, la CdC peut prendre position au nom de l’ensemble des gouvernements cantonaux si les cantons sont touchés par le projet.
En cas de pandémie, les conférences intercantonales intensifient leurs échanges dans le cadre de la Conférence des secrétariats des conférences intercantonales (CoSeCo). Au besoin, elles mettent en place des canaux d’échange dédiés entre les conférences les plus concernées par la crise, au niveau des secrétariats généraux ou des présidences. La CdC coordonne ces échanges.
En cas de pandémie, le Secrétariat général de la CdC assume le rôle de PCU pour la Confédération et coordonne les flux d’information entre la Confédération et les conférences intercantonales. La CdC peut déléguer ce rôle à une autre conférence intercantonale.
Si, en cas de pandémie, la Confédération institue des organes de crise interdépartementaux, la CdC, en qualité de conférence de rang supérieur, et la CDS, en qualité de conférence intercantonale la plus concernée vu la matière, représentent les cantons au sein de ces organes.
À la demande d’un ou de plusieurs cantons ou d’une ou plusieurs conférences intercantonales, ou encore sur décision du Bureau, la CdC adopte des prises de position communes des cantons à l’attention de la Confédération. Il lui faut pour cela l’approbation de 18 cantons au moins. Le droit des autres cantons d’exprimer une opinion divergente demeure réservé.
Lorsqu’une conférence a provisoirement une surcharge de travail, les autres conférences lui apportent leur soutien dans la mesure de leurs possibilités en lui fournissant des ressources en personnel.
Les conférences intercantonales définissent les principes de la communication dans les situations de crise.
La Conférence des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS) promeut la collaboration intercantonale ainsi que la collaboration entre les cantons et la Confédération. En outre, elle dialogue avec les organisations importantes du domaine de la santé et d’autres conférences intercantonales.
La CDS est un organe de coordination politique réunissant les membres des gouvernements cantonaux responsables du domaine de la santé. Elle dispose d’un secrétariat général permanent situé à Berne. Elle élabore des recommandations et des bases à l’attention des directions cantonales de la santé. Elle sert de forum de discussion pour les directrices et directeurs cantonaux de la santé et d’interlocutrice pour les autorités fédérales ainsi que pour de nombreuses associations et institutions nationales. Elle est en lien avec plusieurs conférences techniques, par exemple l’Association des médecins cantonaux de Suisse (AMCS), l’Association suisse des vétérinaires cantonaux (ASVC) et l’Association des pharmaciens cantonaux (APC).
La CDS travaille conjointement avec la Confédération et des organisations non gouvernementales dans le but de mettre en œuvre les stratégies et les rapports sur la prévention et la promotion de la santé. La plupart des cantons s’engagent dans ces domaines via des programmes cantonaux, mettant ainsi en œuvre les stratégies et concepts nationaux.
En cas de situation particulière, la coordination intercantonale sur le plan technique nécessite un renforcement au niveau politique, qui peut être obtenu en instituant des canaux de concertation supplémentaires au sein de la CDS (pour échanger avec les associations professionnelles).
Organisations intervenant en soutien
Départements, offices et services fédéraux
L’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL) est en charge de la politique et des procédures d’achats publics. Il est la centrale d’achat de la Confédération. Il a en outre pour mission d’héberger l’administration fédérale, de gérer les constructions de la Confédération, de fournir des instruments de travail, de produire et de vendre des publications ainsi que d’organiser les réceptions officielles.
En cas de pandémie, l’OFCL intervient surtout dans le domaine des marchés publics.
L’Office fédéral des routes (OFROU) est l’autorité suisse compétente pour l’infrastructure routière et le trafic individuel. Chapeauté par le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), il œuvre en faveur d’une mobilité routière durable et sûre.
L’OFROU est responsable des panneaux à messages variables (PMV) sur les routes nationales. Les PMV attirent suffisamment tôt l’attention des usagers de la route sur des événements en relation avec l’écoulement du trafic, par le biais de textes, de signaux et de pictogrammes. Les PMV constituent en outre un important instrument d’information sur la gestion du trafic, la sécurité routière, les informations routières à caractère général ou local ainsi que les indications de sécurité routière préventives. Pendant une épidémie transfrontière ou une pandémie, il est possible de demander à l’OFROU de publier sur les PMV des informations pertinentes et importantes concernant des mesures.
L’Office fédéral des transports (OFT) s’engage pour que les transports publics et le transport de marchandises en Suisse soient exploités de manière durable et adaptés constamment en fonction des besoins et des développements. La Suisse a tout intérêt à coordonner ses modes de transport et sa politique des transports avec les pays voisins et l’UE. C’est une nécessité pour s’assurer que ses intérêts sont pris en compte concrètement et que son système de transports est efficient. L’OFT est responsable de la coordination des transports ferroviaires et routiers (« transports terrestres ») au niveau international. Il lui incombe de défendre les intérêts de la Suisse dans le domaine de la politique des transports. À cet effet, il participe à l’élaboration de conventions et d’accords internationaux et pourvoit à leur application. Il représente en outre la Suisse dans différentes enceintes internationales. Voir aussi l’art. 59 OEp, Obligations de collaborer.
Pendant une pandémie, l’OFT assure la liaison avec les gestionnaires de système nationaux (p. ex. CFF, CarPostal). Il est également en contact avec les entreprises étrangères de transport par autocar, par exemple pour coordonner des mesures.
Le service civil est un instrument de la Confédération qui contribue notamment à améliorer la situation des personnes ayant besoin d’une prise en charge, d’aide ou de soins et qui apporte un soutien aux activités du Réseau national de sécurité. Il intervient surtout dans les domaines de la santé et des affaires sociales. Une pandémie accroît les besoins en soins et prise en charge. Le service civil peut contribuer à couvrir ce besoin supplémentaire.
En cas de pandémie, l’Office fédéral du service civil (CIVI) pourvoit avant tout au maintien des engagements en cours dans la santé et les affaires sociales. Il peut adapter temporairement les cahiers des charges et, au besoin, y rajouter les tâches que requiert la situation. Sur les 4500 à 5000 personnes engagées dans le service civil chaque jour, deux sur trois environ interviennent dans les affaires sociales et 10 % dans la santé. Le maintien de leur engagement peut revêtir une très grande importance.
Des engagements supplémentaires du service civil sont étudiés et agencés dans le cadre de la gestion fédérale des ressources (ResMaB). Toutes les parties prenantes étudient et coordonnent les demandes et déterminent les mesures à prendre. Le CIVI élabore les plans de mise à disposition de civilistes en concertation avec les organes de conduite concernés et les instances techniques compétentes.
L’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) est l’organe compétent en matière de politique aéronautique et de surveillance de l’aviation civile en Suisse. Il veille à ce qu’elle bénéficie d’un niveau de sécurité élevé et suive un développement durable.
Le Service d’autorisation des informations aéronautiques de l’OFAC publie les NOTAM (Notices to Airmen). Les NOTAM sont des avis de modifications temporaires ou permanentes de l’AIP (Aeronautical Information Publication, publication d’information aéronautique), importantes pour le bon ordre, la sécurité et la fluidité des transports aériens. Les mesures sanitaires à la frontière ordonnées pendant la pandémie de COVID-19 ont été transmises par NOTAM.
En vertu de l’art. 41 LEp, l’OFSP peut édicter des dispositions concernant le transport international des personnes afin d’empêcher ou de retarder la propagation transfrontière de maladies transmissibles. Ces dispositions revêtent la forme de mesures sanitaires à la frontière ou de restrictions de circulation transfrontière des personnes, ordonnées par l’OFSP ou par le Secrétariat d’État aux migrations (SEM). L’OFAC publie par NOTAM les mesures sanitaires à la frontière et les restrictions concernant la circulation transfrontière des personnes empruntant les transports aériens. La communication avec les parties prenantes (voyagistes, compagnies aériennes, aéroports, cantons) incombe au premier chef à l’OFSP.
L’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF) a pour mission principale d’assurer le dédouanement rapide et correct des marchandises, y compris la perception des redevances, ainsi que le contrôle de la circulation transfrontière des personnes. À cela s’ajoutent des tâches de police de sécurité sur délégation et la lutte contre la migration irrégulière. L’OFDF possède son propre organe d’enquête, le domaine de direction Poursuites pénales, qui agit dans le champ de ses missions principales.
L’OFDF est responsable des contrôles à la frontière dans deux des trois aéroports nationaux (Genève et Bâle-Mulhouse). À l’aéroport de Zurich, cette tâche est assumée par la police cantonale. Si des mesures sanitaires à la frontière sont jugées appropriées et ordonnées par l’OFSP en cas d’épidémie transfrontière ou de pandémie, l’OFDF peut intervenir et apporter son soutien, principalement dans les deux aéroports nationaux où il est présent. Dans une certaine mesure, il peut également procéder à des contrôles et s’assurer que les mesures ordonnées sont respectées au passage de la frontière.
L’Administration fédérale des finances (AFF) met à disposition les éléments de décision et l’infrastructure nécessaires au pilotage des finances fédérales. En outre, elle gère la trésorerie de la Confédération. En cas de pandémie, elle est responsable des procédures à suivre au niveau politique pour obtenir les hausses budgétaires et les crédits supplémentaires qui pourraient être nécessaires pour couvrir une éventuelle augmentation du besoin financier de la Confédération et des cantons.
À travers ses ambassades et ses bureaux de coordination régionale, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) transmet des informations, au besoin rapidement, dans les pays où il est présent. Les ambassades et les bureaux de coordination régionale font état des indicateurs pertinents et fournissent des évaluations de la situation sanitaire locale. Ils constituent pour l’OFSP une source d’information fiable sur l’évolution de la pandémie et les mesures sanitaires prises dans d’autres pays.
L’OFSP collabore étroitement avec les Conseils pour les voyages du Centre de gestion des crises du DFAE. En cas de pandémie ou de situation sanitaire d’urgence de portée internationale, il informe la population sur les risques encourus à l’étranger et, au besoin, recommande des mesures de précaution. Dans ses Conseils pour les voyages, le DFAE publie essentiellement des informations concernant la politique et la criminalité qui sont pertinentes pour la sécurité. En cas de pandémie, il relaie les informations de l’OFSP sur les risques à l’étranger en insérant dans ses Conseils pour les voyages des liens directs vers le site de l’Office.
De cette manière, les Conseils pour les voyages contribuent à la diffusion des communications de l’OFSP et à l’information complète et uniforme de la population. Sur son site Internet, l’OFSP publie également des informations relatives aux maladies transmissibles et aux risques épidémiologiques à l’étranger lorsqu’il juge que cette démarche est importante et appropriée en raison de l’éventualité d’une menace pour la santé publique ou d’une mise en danger de la santé publique.
En cas de crise d’ampleur planétaire particulièrement grave, le Conseil fédéral peut émettre des recommandations concernant les voyages à l’étranger (exemple durant la pandémie de COVID-19 : « Le Conseil fédéral recommande de renoncer aux voyages à l’étranger qui ne sont pas indispensables. »).
L’Office fédéral du personnel (OFPER) est responsable de la politique du personnel de l’administration fédérale. Il élabore les bases et les instruments permettant de gérer et de développer efficacement le personnel des départements et des unités administratives.
Dans la phase de préparation à une pandémie, l’OFPER siège au sein de l’état-major central permanent et contribue, par ses tâches dans le domaine de la gestion du personnel à l’échelle de l’administration fédérale, à renforcer la préparation en cas de crise et la gestion de crise au niveau de la Confédération. Il élabore des documents de fond sur des questions de droit du personnel en cas de pandémie et crée les conditions permettant des échanges de ressources en personnel (conventions types, processus, pool de personnel). Il apporte son expertise pour développer, sécuriser et exploiter les connaissances de l’administration fédérale dans la gestion de crise (formations initiales, formations continues, référentiel de compétences de l’administration fédérale). Grâce à ses systèmes informatiques de gestion du personnel, il s’assure que les processus dans ce domaine continuent d’être appliqués efficacement dans l’ensemble de l’administration fédérale en cas de crise.
Durant une pandémie, l’OFPER veille à ce que la politique du personnel soit appliquée de manière uniforme dans l’administration fédérale. Il pourvoit à l’information du personnel de l’administration fédérale et à la communication de crise à son intention à un niveau général. Il met à disposition des bases et des processus pour l’échange de ressources en personnel et l’apport de renforts en personnel, et il crée des conditions-cadres en étudiant en permanence des questions de fond du droit du personnel intéressant l’administration fédérale.
Les villes et les communes jouent un rôle institutionnel important, que ce soit durant la préparation à une pandémie ou en cas de crise. D’une part, elles mettent en œuvre les prescriptions de la Confédération et des cantons. D’autre part, en tant que guichet unique pour leur population, elles prennent une part active à la communication et à la coordination avec leurs propres institutions et éventuellement avec les communes voisines. Les autorités communales sont en première ligne : elles sont confrontées sur le terrain aux conséquences concrètes d’une pandémie et aux nombreuses questions de la population. Une bonne préparation des communes, réalisée en temps utile et en conformité avec les prescriptions cantonales et fédérales, ainsi qu’une bonne collaboration entre les cantons et leurs communes sont deux aspects importants pour permettre d’agir de la meilleure manière possible en cas d’événement.
La plupart des communes ne disposent pas de leur propre plan de pandémie, mais elles sont associées à l’état-major de conduite régional via l’organe de conduite communal, et à l’état-major de crise cantonal via l’association cantonale des communes. Dans la plupart des cantons, l’association cantonale des communes garantit l’information des communes sur de nombreux sujets concrets. Cette information peut porter par exemple sur les plans de protection d’institutions communales. En outre, des exercices ont lieu régulièrement dans le cadre des organes de conduite compétents.
Les conséquences d’une pandémie peuvent être lourdes pour les finances des villes et des communes. En effet, celles-ci ont intérêt à maintenir les services essentiels, comme l’accueil de jour des enfants dans les structures publiques ou les transports publics locaux. De plus, elles participent à l’atténuation des conséquences économiques et sociales d’une pandémie. Lors de la pandémie de COVID-19, elles ont dû faire face notamment à une hausse du chômage et du nombre de bénéficiaires de l’aide sociale ainsi qu’à des pertes financières exceptionnelles subies par des institutions publiques telles que des musées, des bibliothèques ou des établissements sportifs.
Associations cantonales de communes
Les associations cantonales de communes (qui défendent les intérêts politiques des communes auprès des cantons) assurent la transmission des décisions du gouvernement cantonal et d’autres informations, en association étroite avec les états-majors de crise cantonaux et les organes de conduite cantonaux. Par exemple, elles diffusent à leurs membres les plans de protection des institutions et établissements publics, comme les établissements de soins de longue durée, les foyers pour personnes handicapées, les piscines couvertes ou les installations sportives. Elles jouent un rôle important vis-à-vis des communes du canton dans la planification et la communication.
Union des villes suisses
L’Union des villes suisses (UVS) représente la Suisse urbaine depuis 1897 pour faire entendre sa voix au niveau national. Elle défend les intérêts des villes, des agglomérations et de leur population vis-à-vis de la Confédération ainsi qu’au sein des conférences intercantonales afin de créer des conditions-cadres favorables aux espaces urbains. Elle favorise les échanges d’informations, de connaissances et d’expériences entre ses plus de 130 membres en produisant et en diffusant à leur intention des documents de fond (études, directives, recommandations, etc.) et en leur offrant une plateforme d’échange. L’UVS est ainsi une interlocutrice de premier plan pour la politique, l’administration, les médias et la société sur tout sujet concernant la Suisse urbaine.
En cas de pandémie, la mise en œuvre des mesures de protection arrêtées par la Confédération et les cantons incombe généralement aux autorités communales. C’est le cas par exemple des prescriptions visant les restaurants, les magasins, les écoles et d’autres institutions, de l’interdiction des rassemblements et des manifestations, de l’obligation de porter un masque de protection ou du maintien de la sécurité. L’UVS est donc la porte-parole des villes et des agglomérations grâce à laquelle la Confédération et les cantons tiennent compte de leurs intérêts lorsqu’ils ordonnent des mesures. Elle participe aux consultations restreintes et élargies et représente les villes et les agglomérations au sein d’organes de la Confédération et des cantons. Elle favorise la circulation de l’information entre la Confédération, les cantons et les villes : elle informe ses membres des décisions de la Confédération et des conférences intercantonales, met à leur disposition des informations spécialisées et élabore au besoin des fiches d’information et des recommandations.
Association des communes suisses
L’Association des communes suisses (ACS) est la voix officielle des communes au niveau fédéral depuis 1953 et leur représentante politique est reconnue. Le comité de l’ACS se compose de membres d’exécutifs communaux, d’associations cantonales de communes et de parlementaires fédéraux. Son travail politique a pour but essentiel d’améliorer les conditions-cadres des communes et de renforcer leur position en tant que troisième échelon de l’État fédéral. L’ACS favorise les échanges de connaissances et d’expériences entre les communes, et intervient dans les débats politiques et techniques avec la Confédération et les cantons sur les questions de santé.
En cas de pandémie, l’ACS joue un rôle important dans la communication à l’attention de toutes les communes suisses en tant que faîtière. Elle soutient les campagnes d’information de la Confédération. Elle est en contact étroit avec l’échelon cantonal (conférences des directrices et directeurs cantonaux, associations cantonales de communes) et fait valoir les intérêts des communes dans les consultations élargies, les consultations restreintes et les organes regroupant la Confédération et les cantons. En 2023, l’ACS s’est associée à la Commission fédérale pour la préparation et la gestion en cas de pandémie (CFP) pour publier un rapport sur la préparation à une pandémie. Ce rapport présente pour la première fois le point de vue des communes sur cette question et détaille ce qui est important à l’échelon communal dans la préparation à une pandémie.
L’organe de coordination de la loi sur les épidémies (OrC LEp), institué à titre permanent par la Confédération, renforce la collaboration entre la Confédération et les cantons au niveau technique et promeut une exécution uniforme dans le champ d’application de la LEp. Il coordonne les mesures de préparation à une pandémie, améliore l’uniformité de l’exécution de la loi, soutient la Confédération dans ses tâches de conduite et facilite l’exercice de sa fonction de haute surveillance (art. 54 LEp). Placé sous la direction de l’OFSP, l’OrC LEp se compose des membres permanents suivants : représentants de l’OFSP, des services des médecins cantonaux ainsi que d’autres services fédéraux et cantonaux concernés par la thématique.
L’OrC LEp permet la concertation pour faciliter la préparation des décisions. Les organes compétents de la Confédération et des cantons conservent le pouvoir de décision et la responsabilité de l’exécution. L’OrC LEp n’est ni un organe de crise, ni un état-major de conduite. Lors de la gestion de la pandémie de COVID-19, il est apparu que l’OrC LEp ne peut pas jouer de rôle substantiel dans la gestion de la crise. Il est donc prévu, lors de la révision partielle de la LEp, de biffer purement et simplement la disposition attribuant à cet organe la tâche d’assister l’organisation de crise de la Confédération en cas de situation particulière ou de situation extraordinaire.
Le Secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation (SEFRI) du Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) est le centre de compétences de la Confédération pour les questions de portée nationale ou internationale relevant de la politique de formation, de recherche et d’innovation (FRI). À ce titre, il est chargé de préparer et de mettre en œuvre la politique FRI de la Confédération ainsi que de développer, en concertation avec ses partenaires, une vision stratégique globale pour la formation, la recherche et l’innovation en Suisse. Il élabore la planification des prestations et des ressources de la Confédération dans ces domaines. Il lui incombe ainsi notamment de promouvoir la recherche et l’innovation et de coordonner les tâches et les mesures des organes de la Confédération chargés de la promotion.
Le 8 décembre 2023, le Conseil fédéral a décidé comment associer concrètement les milieux scientifiques à la gestion de crise : en cas de crise, le SEFRI sera impliqué dans la définition du cahier des charges des membres d’un organe scientifique consultatif ainsi que dans l’institution de cet organe. La Chancellerie fédérale, le SEFRI et six acteurs du domaine FRI ont signé le même jour la convention de collaboration correspondante.
En cas de crise, le SEFRI poursuit sa collaboration étroite avec les cantons dans le domaine de la formation, plus spécialement dans la formation professionnelle et la formation tertiaire. Cette collaboration est régie par les articles constitutionnels sur la formation (en particulier les art. 61a à 63a de la Constitution fédérale) et par les dispositions des lois pertinentes relatives aux compétences, aux organes et aux processus.
Le Secrétariat d’État aux migrations (SEM) réglemente notamment les conditions dans lesquelles les ressortissants étrangers sont autorisés à entrer en Suisse. Il applique pour ce faire des critères définis conformément à l’Accord de Schengen conclu avec l’Union européenne. Lors de la pandémie de COVID-19, le SEM a participé à la mise en œuvre des restrictions applicables au transport international des personnes.
Tâches relevant de la préparation à une pandémie
Protéger la santé au travail en apportant son concours aux cantons dans l’exécution de la loi sur le travail (LTr ; RS 822.11) ; assurer la coordination avec d’autres organes d’exécution dans le domaine de la sécurité au travail et de la prévention des maladies professionnelles (Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents Suva, Commission fédérale de coordination pour la sécurité au travail CFST) ; communiquer aux employeurs les actualités dans ces domaines.
Suivre les activités scientifiques internationales concernant la protection de la santé pendant la pandémie ; appliquer des mesures de protection dans le monde du travail.
Instaurer et maintenir des conditions-cadres économiques favorables aux entreprises suisses.
Tâches relevant de la gestion d’une pandémie
Élaborer et mettre à disposition des bases d’action dans le domaine de la protection de la santé au travail (p. ex. fiches d’information et modèles destinés aux employeurs qui prennent des mesures internes pour protéger leur personnel), en concertation avec d’autres services compétents en matière de santé (OFSP, cantons).
Organiser régulièrement des rencontres privilégiées avec les présidences des associations faîtières des partenaires sociaux (patronat et syndicats) afin de clarifier suffisamment tôt les questions émergentes.
Évaluer en continu la situation économique et les perspectives conjoncturelles pendant la pandémie.
Déterminer si des actions sont requises au niveau de la politique économique et, le cas échéant, lesquelles.
Le sous-organe « One Health » est un organe de coordination placé sous la direction de l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) au sein duquel sont représentés les offices fédéraux et cantonaux concernés ainsi que le Service vétérinaire de l’armée. Il aide les offices fédéraux compétents à identifier, à surveiller, à prévenir et à combattre les zoonoses et leurs vecteurs ainsi qu’à traiter et à coordonner d’autres sujets d’importance transversale.
Autres organisations intervenant en soutien
La mise en œuvre de mesures peut faire naître des conflits de valeurs. Il est donc recommandé de faire appel à des spécialistes de l’éthique. Selon la problématique rencontrée, il peut s’agir de la Commission nationale d’éthique (CNE), de la Commission centrale d’éthique (CCE), de l’Académie suisse des sciences médicales (ASSM), de la Société suisse d’éthique biomédicale (SSEB) ou encore de la commission d’éthique de l’Association suisse des infirmières et infirmiers (ASI).
Pendant la pandémie de COVID-19, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP) a joué un rôle particulièrement important. Selon les besoins, il est possible de solliciter d’autres conférences, par exemple la Conférence gouvernementale des affaires militaires, de la protection civile et des sapeurs-pompiers (CG MPS) ou la Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique (CDEP).
Conférence des directrices et directeurs cantonaux de l’instruction publique
La Conférence des directrices et directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP) est l’instance politique responsable de la coordination entre les cantons dans le domaine de l’éducation. Dans son enceinte, les cantons agissent ensemble et adoptent des pratiques uniformes sur des sujets dont la CDIP se saisit. Cette instance d’harmonisation adopte des décisions, des recommandations et des accords intercantonaux favorisant la cohérence et la performance du système éducatif tout en mettant en œuvre les articles constitutionnels sur l’éducation. La CDIP collabore avec la Confédération conformément aux dispositions des art. 62, 63 et 63a de la Constitution fédérale.
La CDIP, qui fonctionne comme une plateforme, un réseau et un centre de compétences, initie et organise les échanges et encourage la coopération dans les domaines de l’éducation, de la formation, de la culture et du sport. Elle met à la disposition des cantons l’expertise dont ils ont besoin ainsi qu’un réseau de conférences et d’agences spécialisées.
Dans le cadre de la coordination entre les conférences intercantonales, les dossiers concernant l’ensemble du pays ou la coopération internationale sont attribués à la conférence dont ils relèvent. Dans certains cas, la responsabilité du dossier peut être partagée. D’autres conférences peuvent également être impliquées si elles ont des intérêts en jeu dans un dossier. La CDIP assume le rôle correspondant à la place qui lui est attribuée et à la répartition des responsabilités convenue entre les conférences intercantonales.
En situation de crise, par exemple pendant une pandémie, la CDIP collabore généralement avec les autres conférences intercantonales en se tenant aux responsabilités convenues pour la circulation de l’information et les consultations. Les éléments des art. 62, 63 et 63a de la Constitution fédérale, instaurant une collaboration directe entre la Confédération et les cantons, s’appliquent sous réserve d’une collaboration directe entre le Conseil fédéral et la CDIP comme prévu dans la Convention du 16 décembre 2016 entre la Confédération et les cantons sur la coopération dans l’espace suisse de formation (RS 410.21).
Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales
La Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) promeut la collaboration entre les cantons et contribue à l’harmonisation de la politique sociale en Suisse.
La CDAS a été fondée en 1943 dans le but de coordonner les activités des cantons dans le domaine social. Aujourd’hui, elle exerce une fonction dirigeante en politique sociale. Elle veille à ce que les cantons échangent et s’accordent en continu. Par ailleurs, elle défend les intérêts des cantons vis-à-vis de la Confédération.
La CDAS cherche des solutions novatrices dans le domaine social avec pour objectif d’optimiser les résultats de la politique sociale. Dans ce contexte, elle travaille en étroite collaboration avec des partenaires à tous les niveaux de l’État ainsi qu’avec la société civile. Elle défend les intérêts sociopolitiques des cantons au Parlement comme auprès du Conseil fédéral, de l’administration fédérale et du public. Les conférences intercantonales collaborent étroitement pour traiter les questions d’importance nationale ou internationale.
En situation de crise, la communication et la coordination sont cruciales. Pour régler les affaires courantes comme pour faire face à des périodes compliquées, il faut veiller à assurer les interfaces et à coordonner efficacement la coopération entre les partenaires de la CDAS. Dans ce contexte, la CDAS se réfère aux compétences établies et au rôle qui lui est attribué dans le réseau des conférences intercantonales afin d’unir ses forces à celles d’autres acteurs pour faire face aux défis nationaux ou internationaux rencontrés.
La Suisse est équipée de plusieurs laboratoires de haute sécurité (niveaux de sécurité biologique 3 et 4). On estime qu’un futur nouvel agent pathogène à potentiel pandémique pourrait appartenir au groupe 3. En vertu de l’art. 17 LEp, l’OFSP confie des tâches particulières à plusieurs centres nationaux de référence. Ces tâches, définies dans l’OEp, consistent notamment à confirmer les analyses primaires et à caractériser de manière complète les pathogènes. Comme le prévoit l’art. 16 LEp, Swissmedic contrôle les laboratoires qui réalisent les analyses primaires. En application de l’art. 18 LEp, les cantons exploitent un réseau de laboratoires régionaux permettant de réaliser des analyses de pathogènes rares ou dangereux que n’effectue aucun laboratoire public ou privé.
Il y a partout en Suisse des laboratoires privés qui disposent d’un réseau efficace pour transporter des échantillons et ont la capacité d’absorber un gros volume d’analyses. Ils peuvent donc apporter un soutien important en cas de pandémie.
La liste ci-après regroupe des sociétés et associations médicales. Leurs tâches sont décrites sur les sites Internet indiqués en lien. Cette liste n’est pas exhaustive car d’autres sociétés professionnelles et associations peuvent être impliquées selon les agents pathogènes en cause ou l’ampleur de la pandémie.
Le 23 novembre 2022, le Conseil fédéral a adopté le rapport « Mettre à profit le potentiel scientifique en période de crise », établi en exécution des postulats Michel 20.3280 et de Quattro 20.3542. Dans ce document, il examine plusieurs manières de mieux associer les milieux scientifiques à la gestion de crise. La solution recommandée prévoit qu’en cas de crise, les milieux scientifiques soient impliqués dans l’EMPS ou l’EMOP via des organes consultatifs ad hoc. Il est prévu de recruter les membres de ces organes ad hoc grâce à un réseau scientifique interdisciplinaire, avec l’organisation faîtière des hautes écoles suisses swissuniversities comme point de contact de la Confédération. Les organes ad hoc seraient institués par l’organisation de crise permanente.
En dehors des périodes de crise, les organisations scientifiques forment des groupes consacrés à certains thèmes importants (groupes thématiques ou clusters). En 2024, un groupe thématique dédié à la santé publique a été mis en place et assorti d’un groupe d’accompagnement où siègent l’OFSP et d’autres offices. La présidence du groupe thématique est assurée par six personnes nommées à cette fonction par la communauté scientifique suisse, avec le soutien d’un point de contact géré par les EPF.
Ce groupe thématique constitue une superstructure pour la mise en œuvre de la recommandation 3 du rapport du 30 juin 2023 de la Commission de gestion du Conseil national. Acceptée par le Conseil fédéral dans son avis du 29 septembre 2023, cette recommandation préconise que l’OFSP se dote d’un concept relatif à la construction et à l’exploitation de son réseau scientifique dans le domaine de la lutte contre les épidémies. Ce concept doit inclure des processus clairs pour la transmission de mandats de recherche et une liste des principaux experts et partenaires qui devront être actualisés régulièrement.
L’OFSP ou un autre office, en accord avec le point de contact du groupe thématique dédié à la santé publique, institue des groupes de travail, temporaires ou non, pour assurer des échanges techniques. Un premier échange technique entre des scientifiques et des représentants de l’administration fédérale a eu lieu en octobre 2024 au sujet du virus H5N1.
Autres organisations à consulter
Les organisations ci-après sont à impliquer dans la gestion de la pandémie de manière variable selon les scénarios. On peut les consulter lors de la préparation afin de planifier des mesures qui répondent au mieux aux besoins, qui soient adaptées aux groupes cibles et qui soient simples à mettre en œuvre. Ces organisations s’impliquent au sein de leurs propres structures (p. ex. fédérations).
La liste suivante, présentée par ordre alphabétique, n’est pas exhaustive.
Institutions de formation (établissements de la scolarité obligatoire, écoles professionnelles, universités, etc.)
Cultura, association faîtière des institutions culturelles de Suisse
Commerce de détail : Union suisse des arts et métiers (USAM), Swissretail, VELEDES, Coop, Migros, Fenaco, Aldi, Lidl
Branche du fitness : swiss active, Fédération suisse des centres fitness et de santé (FSCFS)
GastroSuisse, Fédération de l’hôtellerie et de la restauration
Industrie pharmaceutique (Interpharma)
Remontées mécaniques Suisse
Fédérations sportives, par exemple Swiss Olympic, Swiss Football League, Swiss Ice Hockey Federation, SwissTopSport
Branche du tourisme
Entreprises de transport (Union des transports publics UTP, ASTAG, etc.)
