Veröffentlicht am 1. Juli 2025

Grenzüberschreitende Massnahmen

Pandemien kennen keine Grenzen. Infektionskrankheiten verbreiten sich über nationale Grenzen hinweg und deren Kontrolle setzt daher internationale Zusammenarbeit und ein koordiniertes Vorgehen voraus. In einer Pandemie sind Massnahmen im internationalen Personenverkehr entscheidend, um die Ausbreitung des pandemischen Erregers zu kontrollieren und die Sicherheit weltweit zu verbessern.

Ziele

Massnahmen im internationalen Personenverkehr zielen darauf ab, das Einschleppen und/oder Ausbreiten pandemischer Erreger durch infizierte Reisende zu verhindern. Dies geschieht durch die Identifizierung von Ereignissen, deren Bewertung und die angemessene Reaktion auf Risiken für die öffentliche Gesundheit. Ziel ist es auch, die Reisenden für eine ausserordentliche Situation zu sensibilisieren und sie zu motivieren, bestimmte Vorsichtsmassnahmen zu treffen und Verhaltensregeln zu befolgen. Bei der Kommunikation müssen die unterschiedlichen kulturellen und sprachlichen Voraussetzungen der Reisenden möglichst berücksichtigt werden.

Massnahmen, mit denen verhindert werden kann, dass ein neuer infektiöser Erreger durch importierte und/oder exportierte Tiere oder Produkte tierischer Herkunft in eine Tierpopulation eingeführt wird, sind nicht Gegenstand des Pandemieplans. Diese Informationen finden sich auf der Website des Bundesamts für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).

Rechtliche und internationale Rahmenbedingungen

Auf internationaler Ebene kann die Weltgesundheitsorganisation (WHO) basierend auf den Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) von 2005 zeitlich begrenzte oder dauerhafte Empfehlungen für gesundheitspolizeiliche Massnahmen in Bezug auf Personen, Gepäck, Ladungen, Container, Transportmittel, Waren und/oder Postpakete aussprechen, um die internationale Ausbreitung von Krankheitserregern zu verhindern oder einzudämmen. Gemäss den IGV (2005) sind Flughäfen zu bezeichnen, die bestimmte Kapazitäten schaffen und aufrechterhalten müssen, damit schnell auf Notfälle im Gesundheitsbereich reagiert werden kann. Der Bundesrat bestimmte am 16. April 2013 die Flughäfen Zürich und Genf als Grenzübergänge (Points of Entry) welche die im Annex 1B der IGV (2005) beschriebenen Kernkapazitäten erfüllen müssen.

Die Verpflichtungen aus dem Schengener Abkommen und dem Abkommen über den freien Personenverkehr mit der Europäischen Union müssen berücksichtigt werden, wenn gesundheitspolizeiliche Massnahmen oder Ein- und Ausreisebeschränkungen eingeführt werden, die den freien Personenverkehr einschränken. In jedem Fall sollen die Massnahmen so ausgestaltet werden, dass die Reisefreiheit und Mobilität von Grenzgängerinnen und Grenzgängern sowie der Einwohnenden berücksichtigt werden, die eine besondere persönliche, familiäre oder berufliche Bindung innerhalb einer Grenzregion haben. Dazu gehören insbesondere Personen, die im Gesundheitssektor arbeiten.

Nach einem allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz übt ein Staat seine Souveränität auf alle Personen aus, die sich auf seinem Gebiet befinden, also auch auf Personen ausländischer Nationalität, einschliesslich jener mit Privilegien und Immunitäten. Die in der Schweiz eingeführten Massnahmen richten sich somit auch an Personen mit privilegiertem Status. Ausnahmen werden von Fall zu Fall entschieden. Der Status kann somit kein Hindernis für die Umsetzung der Massnahmen darstellen. Diplomatische und konsularische Vertretungen sowie internationale Organisationen müssen vom Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) umfassend darüber informiert werden.

Auf nationaler Ebene ist Artikel 41 des Epidemiengesetzes (EpG, SR 818.101) die Grundlage für den Erlass von Massnahmen im internationalen Personenverkehr. Artikel 41 diente insbesondere als Grundlage für die Verabschiedung der Verordnung über den internationalen Personenverkehr während der Covid-19-Pandemie.

Zuständigkeiten

In der Schweiz sind mehrere Behörden für Massnahmen und die Kontrolle der Grenzübertritte während einer Pandemie zuständig:

  • Der Bundesrat kann im Rahmen des Epidemiengesetzes (EpG) Massnahmen im internationalen Personenverkehr erlassen, z. B. die Ein- oder Ausreise von Personen einschränken.
  • Das BAG legt Massnahmen fest, z. B. Test- oder Quarantänepflichten, und gibt Empfehlungen und Anweisungen für Einreiseregelungen.
  • Das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) kontrolliert die Einhaltung der Einreisebestimmungen an den Landesgrenzen, den Flughäfen und Bahnhöfen und setzt Massnahmen um, die vom Bundesrat oder BAG beschlossen wurden.
  • Das Staatssekretariat für Migration (SEM) setzt die Migrations- und Einreisepolitik während einer Pandemie um und stellt sicher, dass sowohl gesundheitliche als auch migrationspolitische Aspekte berücksichtigt werden.
  • Die Kantone sind für das Contact Tracing und die Durchsetzung von Quarantänepflichten verantwortlich und kontrollieren die Umsetzung von Massnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich.
  • Fluggesellschaften, Eisenbahn- und Busunternehmen überprüfen Einreisedokumente und Testnachweise bei internationalen Reisen und setzen Schutzmassnahmen wie Maskenpflicht oder Kapazitätsbeschränkungen um.

Die Zusammenarbeit zwischen diesen Stellen ist in der Pandemievorbereitung und -bewältigung von entscheidender Bedeutung. Insbesondere der regelmässige Austausch mit den Flughäfen und den entsprechenden Behörden (siehe Flughafennetzwerk) sind wichtige Plattformen, die bei künftigen Gesundheitskrisen verstärkt genutzt werden können.

Grenzübertritt

Ein Grenzübertritt in die Schweiz kann auf mehreren Wegen erfolgen:

  • mit motorisiertem Verkehr auf der Strasse (z. B. Auto oder Bus) über offizielle Grenzübergänge,
  • mit der Eisenbahn über internationale Zugverbindungen (z. B. TGV, ICE, EC),
  • über internationale Fährverbindungen, z. B. auf dem Bodensee (Deutschland-/Österreich-Schweiz), dem Genfersee (Frankreich-Schweiz) oder dem Lago Maggiore (Italien-Schweiz),
  • zu Fuss oder mit dem Fahrrad, an kleineren Grenzübergängen oder auch der Landgrenze abseits regulärer Grenzübergänge oder
  • über den Luftweg an internationalen Flughäfen wie Zürich (ZRH), Genf (GVA) oder Basel (BSL).

Der Einreise über den Luftweg kommt epidemiologisch und völkerrechtlich (über die Points of Entry gemäss IGV von 2005) eine besondere Bedeutung zu. Deshalb sind die entsprechenden Verantwortlichkeiten und Massnahmen weiter unten und in den Checklisten ausführlich beschrieben.

Beförderer im internationalen Eisenbahn- und Busverkehr müssen in einer Pandemie Schutzkonzepte erstellen und umsetzen, die sich nach den Vorgaben des Bundes und der Kantone richten. Die Sicherheit der Passagiere soll mit Schutzmassnahmen wie etwa Maskenpflicht, regelmässiger Desinfektion und Kapazitätsbeschränkungen bestmöglich sichergestellt werden. Mit Fahrplananpassungen können die Beförderer ausserdem dazu beitragen, die grenzüberschreitenden Bewegungen im öffentlichen Verkehr zu reduzieren.

Während einer Pandemie kann der Bundesrat spezifische Regelungen für Grenzgängerinnen und Grenzgänger und den öffentlichen Personenverkehr treffen. Dadurch kann er die Ausbreitung des Erregers kontrollieren und gleichzeitig den gesellschaftlich und wirtschaftlich notwendigen grenzüberschreitenden Verkehr weitestgehend aufrechterhalten. Solche temporären Regelungen können von angepassten Massnahmen im internationalen Personenverkehr bis zu steuerlichen und sozialversicherungsrechtlichen Vereinbarungen reichen, um beispielsweise die Auswirkungen von vermehrter Arbeit im Homeoffice für Grenzgängerinnen und Grenzgänger abzumildern. Diese Regelungen müssten jeweils entsprechend der epidemiologischen Lage angepasst werden, um den Gesundheitsschutz und die Mobilität sicherzustellen.

Internationaler Flugverkehr und Flughafennetzwerk

Der Bund ist zusammen mit den Grenzärztinnen und Grenzärzten sowie den entsprechenden Sicherheitsverantwortlichen der betroffenen Flughäfen für die Massnahmen im internationalen Flugverkehr zuständig. Basierend auf den Vorgaben im EpG unterhält das BAG ein Flughafennetzwerk. Zu diesem Netzwerk gehören einerseits die drei Landesflughäfen Basel-Mulhouse, Genf und Zürich mit interkontinentalen Verbindungen, andererseits die Flughäfen Bern-Belp, Sion/Sitten, St. Gallen-Altenrhein und Lugano mit Verbindungen innerhalb Europas. Dabei ist der Flughafen Basel-Mulhouse besonders, da er auf französischem Territorium liegt und somit der französischen Gesetzgebung untersteht, zollrechtlich jedoch binational betrieben wird. Für eventuelle Gesundheitsmassnahmen am Flughafen Basel-Mulhouse sind die französischen Behörden zuständig, vertreten durch die Agence Régionale de Santé (ARS) Grand Est.

Um die Umsetzung dieser gesetzlichen Bestimmungen sicherzustellen, haben die Flughäfen im Rahmen des Flughafennetzwerks Leitlinien zur Ausarbeitung und Aktualisierung der Notfallplanung im Bereich Infektionskrankheiten verabschiedet. Die Flughäfen passen ihre Notfallpläne regelmässig den gesetzlichen Bestimmungen an.

Das BAG ist dafür verantwortlich, alle Informationen im Zusammenhang mit Massnahmen zur Verfügung zu stellen, die an den Flughäfen zu treffen sind. Die Koordination der Verteilung dieser Informationen erfolgt durch das Flughafennetzwerk. Die verschiedenen Behörden am Flughafen sind für die Umsetzung dieser Massnahmen verantwortlich.

Die Einzelheiten für die Vorbereitung und Umsetzung der Massnahmen sind in den Notfallplänen der betreffenden Flughäfen beschrieben und hängen von der jeweiligen epidemiologischen Situation ab. Mögliche Massnahmen an Flughäfen umfassen die Information der Passagiere, Contact Tracing auf Flügen, medizinische Kontrollen bei der Ein- und/oder Ausreise (Entry/Exit Screening) oder unter gewissen Umständen die Umleitung eines Flugzeuges. Diese sind in der Folge genauer ausgeführt. Der Bund trägt die Kosten für die von seinen Organen angeordneten Massnahmen im internationalen Personenverkehr (Art. 74 Abs. 1 EpG).

Informationen an die Passagiere

Um Reisende über internationale oder nationale geltende Bestimmungen zu informieren und sie für Vorsichtsmassnahmen oder Verhaltensregeln zu sensibilisieren, können folgende Mittel zur Anwendung kommen:

  • Bildschirme: Die Kommunikation von Informationen auf Bildschirmen, auch im Bereich der Gepäckausgabe, ist flexibel (regelmässig aktualisierbar), schnell einsetzbar (innerhalb von ein bis zwei Tagen) und logistisch einfach (direkt vor Ort) umsetzbar. Bildschirme sind daher sehr gut geeignet, um Empfehlungen und andere Informationen, die sich während des Pandemieverlaufs verändern, zu verbreiten.
  • Plakate: Allgemeine Informationen zur Pandemie lassen sich auf Plakaten verbreiten, die an den Flughäfen an strategisch günstigen Orten platziert werden.
  • Flyer: Allgemeine Informationen und Empfehlungen können auf Flyern in verschiedenen Sprachen sowohl passiv über Dispenser als auch aktiv verteilt werden. Die aktive Verteilung geschieht am Gate durch Mitglieder der Besatzung und gegebenenfalls bei der Einreise durch die Kantonspolizei Zürich (Flughafen Zürich) beziehungsweise durch die Mitarbeitenden des Bundesamtes für Zoll und Grenzsicherheit BAZG (Flughafen Genf und Regionalflughäfen).
  • Mitteilung durch das Kabinenpersonal: Das Kabinenpersonal verteilt Passagieren, die in die Schweiz einreisen, vom BAG bereitgestellte Informationen schriftlich und kommuniziert sie als Kabinendurchsagen. Die Informationen können sich auf Massnahmen am Flughafen (Kontaktkarten, Gesundheitsfragebogen etc.) sowie auf allgemeine vorbeugende Massnahmen zum Schutz vor einer Infektion beziehen.

Contact Tracing

Das Contact Tracing von Flugpassagieren dient dazu, Kontakte zu einer infizierten Person während einer Flugreise zu identifizieren, damit die Behörden betroffene Passagiere schnell informieren und gegebenenfalls Quarantäne- oder Testmassnahmen anordnen können. Dabei stellt die nationale IGV-Anlaufstelle (National IHR Focal Point) des BAG den Informationsaustausch mit ausländischen Behörden sicher. Das Contact Tracing ist unter Fall- und Kontaktmanagement beschrieben. Folgende Hilfsmittel können für die Rückverfolgung der Kontakte auf Flugreisen zur Anwendung kommen:

  • Kontaktkarten: Mit Kontaktkarten werden spezifisch diejenigen Passagiere erfasst, die während des Flugs mit Personen in Kontakt waren, die mit einem Krankheitserreger infiziert sind (oder bei denen ein Verdacht auf eine Infektion besteht), oder die mit einem Direktflug aus einer von der Pandemie betroffenen Land und/oder Region in die Schweiz einreisen.
  • Digitale Passenger Locator Forms (dPLF, auch ePLF genannt): In einer Pandemie steigt die Menge an Kontaktdaten rasch an, so dass Informationen auf Kontaktkarten nicht mehr verarbeitet werden können. Mit einer zur Verfügung gestellten dPLF-Anwendung erfassen und übermitteln Passagiere ihre Daten bei einer Einreise in die Schweiz digital an das BAG, das sie für das Contact Tracing an die Kantone weiterleitet. Die dPLF erleichtern die automatische Verarbeitung und Weitergabe von Daten, vermeiden Lesbarkeitsprobleme handschriftlicher Formulare und ermöglichen eine schnelle, effiziente Nachverfolgung von Infektionsketten. In der Schweiz wurde während der Covid-19-Pandemie die Anwendung SwissPLF entwickelt. Diese wurde zwischen Januar 2021 und Februar 2022 eingesetzt. Im Sinne einer verbesserten internationalen Krisenvorbereitung müssen künftig einheitliche Standards und Anwendungen eingesetzt werden. Es bestehen noch keine internationalen dPLF-Anwendungen. Die WHO, die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) und die EU sind daran, solche Lösungen auszuarbeiten.
  • Passagierlisten: Wird die Infektion in den Tagen nach einem Flug bei Passagieren diagnostiziert, die während des Flugs möglicherweise bereits ansteckend waren, können mit Hilfe der Passagierlisten Kontaktpersonen ermittelt werden. Die Prinzipien der Kontaktnachverfolgung in Flugzeugen basieren auf den Risk Assessment Guidelines for Diseases Transmitted on Aircraft (RAGIDA) des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC).

Medizinisches Screening

Mit medizinischen Screenings bei der Ein- oder Ausreise können potenziell ansteckende Passagiere isoliert und kranke Passagiere rasch medizinisch betreut werden. Das BAG entscheidet über die Durchführung medizinischer Screenings. Es berücksichtigt dabei Empfehlungen der WHO, des ECDC und des Health Security Committee (HSC) sowie Massnahmen der EU-Länder. Diese Empfehlungen hängen von den biologischen und epidemiologischen Eigenschaften des Erregers sowie von der internationalen Lage ab.

Folgende Screening-Arten können zur Anwendung kommen:

  • Gesundheitsfragebogen: Die Passagiere füllen vor, während oder nach ihrem Flug einen Gesundheitsfragebogen zu Infektionskrankheiten aus. Je nach Angaben kann dieser Fragebogen eine von gesundheitlichen Fachpersonen durchgeführte medizinische Kontrolle (Screening) zur Folge haben (nicht-invasiv).
  • Entry-Screening: Durchführung einer medizinischen Kontrolle (Screening) bei Passagieren, die in die Schweiz einreisen (Entry). Dieses Screening kann eine nicht-invasive medizinische Untersuchung sowie die Prüfung von Gesundheitsunterlagen (z.B. Impfzertifikat) und/oder Laborergebnissen etc. umfassen.
  • Exit-Screening: Durchführung einer medizinischen Kontrolle (Screening) bei Passagieren, die die Schweiz verlassen (Exit). Dieses Screening kann eine nicht-invasive medizinische Untersuchung sowie die Prüfung von Gesundheitsunterlagen und/oder Laborergebnissen etc. umfassen. Zur effizienten Erfassung ausreisender Passagiere muss ein allfälliges Exit-Screening in der Zone vor der Kontrolle der Bordkarte erfolgen.

Mehrere Studien haben gezeigt, dass die Wirksamkeit medizinischer Kontrollen an den Flughäfen gering sind. Zudem ist eine medizinische Kontrolle bei der Ausreise aus dem Land, wo die Epidemie begonnen hat, wirksamer und kostengünstiger als die Einführung einer medizinischen Kontrolle bei der Einreise. Wurde diese Massnahme jedoch im betroffenen Land noch nicht getroffen oder wird sie als mangelhaft erachtet, kann eine medizinische Kontrolle bei der Einreise in die Schweiz eingeführt werden.

Im Fall einer Pandemie mit einem respiratorischen Erreger gilt es als unwahrscheinlich, dass ein medizinisches Screening die Verbreitung der Pandemie aufhalten kann. Gegebenenfalls kann die Verbreitung etwas verlangsamt werden. Für die Massnahme aber spricht, dass sie der Bevölkerung eine gewisse Sicherheit gibt und dass die Passagiere informiert und für ein angemessenes Verhalten sensibilisiert werden.

Umleitung eines Flugzeugs

Es existieren keine gesetzlichen Grundlagen, die es erlauben würden, ein Flugzeug allein aus epidemiologischen Überlegungen umzuleiten. Die Pilotin oder der Pilot entscheidet über den Ort der Landung, nachdem die Grenzärztin oder der Grenzarzt des betroffenen Flughafens Empfehlungen abgegeben hat.

Weitere Informationen