Bases légales
Le Plan de pandémie se conforme avant tout aux lignes directrices nationales, en particulier à la loi sur les épidémies (LEp), afin de permettre l’application de mesures adaptées, respectant le principe de proportionnalité. Le Règlement sanitaire international (RSI) fournit une base pour la surveillance et la gestion au niveau international.
Règlement sanitaire international
Le Règlement sanitaire international de 2005 de l’OMS (RSI ; RS 0.818.103) constitue la base de droit international pour la surveillance et la lutte internationales contre les maladies transmissibles. Le but principal du RSI (2005) est d’empêcher la propagation des maladies infectieuses à l’échelle mondiale sans entraver inutilement la circulation des marchandises et des personnes. Le RSI (2005) fixe la manière dont l’OMS définit une urgence de santé publique de portée internationale ainsi que la collaboration internationale en vue d’endiguer les événements, qu’ils soient d’origine naturelle, intentionnelle ou involontaire, qui constituent une menace pour la santé publique.
Le RSI (2005) fournit un modèle d’évaluation à appliquer à un événement dont on présume qu’il aura des conséquences internationales, ce qui permet d’évaluer de manière uniforme des événements survenus sur le territoire d’un pays. Tout événement de cette nature doit être notifié à l’OMS, avec le train de mesures déjà prises (art. 6 RSI). D’entente avec son Comité d’urgence (constitué d’experts reconnus au niveau international), l’OMS décide à l’aune de différents critères si une telle situation d’urgence existe et, dans ce cas, émet des recommandations en vue de la gérer.
Le RSI existe depuis 1969 et a été modifié à plusieurs reprises. Le RSI révisé en 2005 est entré en vigueur à l’échelon international le 15 juin 2007. Le Conseil fédéral l’a approuvé sans réserve et a désigné la division Maladies transmissibles de l’OFSP comme point de contact RSI (point focal national). Depuis 2016, la loi sur les épidémies assimile le RSI (2005) et encadre son application en Suisse.
En juin 2024, lors de la 77e Assemblée mondiale de la santé (AMS), les 194 États membres de l’OMS ont adopté par consensus des modifications ciblées du RSI (2005). La Suisse a participé aux négociations sur les amendements et a fait valoir ses intérêts. Ces négociations ont permis, entre autres, de renforcer les capacités de base en matière de prévention, de préparation et de riposte face aux urgences sanitaires, d’établir un niveau d’alerte supplémentaire, d’améliorer les échanges entre les États parties et l’OMS, ainsi que de développer la collaboration internationale.
Du 13 novembre 2024 au 27 février 2025, le Conseil fédéral a mené une procédure de consultation. Le 20 juin 2025, il a décidé d’approuver les amendements au RSI. Il a tenu compte des résultats de la consultation et des avis des commissions parlementaires compétentes, puis a pris connaissance du rapport correspondant. Le Conseil fédéral a décidé de formuler une réserve concernant la gestion de la mésinformation et de la désinformation. La Suisse continuera de communiquer sur les risques de manière objective et fondée scientifiquement, tout en garantissant les droits fondamentaux inscrits dans la Constitution, comme la liberté d’opinion, la liberté des médias et la liberté de la science. En outre, elle fera une déclaration selon laquelle elle mettra en œuvre les amendements concernant la capacité en matière d’accès aux services de santé en cas de crise conformément à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons prévue par la Constitution.
Lois et ordonnances nationales
La loi sur les épidémies (LEp ; RS 818.101) et l’ordonnance sur les épidémies (OEp ; RS 818.101.1) constituent la base légale de la lutte contre les maladies transmissibles et par conséquent du Plan suisse de pandémie. Ces deux textes définissent les compétences et les responsabilités, et permettent aux autorités compétentes de prendre les mesures adéquates afin de réduire autant que possible les dommages sanitaires, économiques et sociaux prévisibles en cas de pandémie.
La LEp est conforme au RSI (2005) de l’OMS. Elle pose les bases de l’échange d’informations, de la collaboration ainsi que de la coordination des mesures avec les partenaires internationaux, en particulier l’OMS et l’Union européenne.
À l’échelon fédéral, les autres textes pertinents pour la préparation à une pandémie sont les suivants :
- l’ordonnance du Département fédéral de l’intérieur (DFI) sur la déclaration d’observations en rapport avec les maladies transmissibles de l’homme (RS 818.101.126) ;
- la loi sur les produits thérapeutiques (RS 812.21) concernant l’homologation de vaccins ;
- la loi sur l’approvisionnement du pays (RS 531), à propos du stockage des médicaments ;
- l’ordonnance sur le service sanitaire coordonné (RS 501.31) ;
- l’ordonnance sur l’organisation de crise de l’administration fédérale (RS 172.010.8).
Les différentes législations cantonales ne sont pas abordées ici.
Missions de la Confédération, des cantons et de tiers
La LEp oblige la Confédération et les cantons à prendre les mesures nécessaires pour protéger l’être humain des maladies transmissibles. Elle règle les compétences des autorités aux niveaux fédéral et cantonal et décrit les procédures à suivre pour ordonner des mesures.
Confédération
La Confédération est responsable de la collecte, du traitement et de la transmission des informations, de l’exploitation des systèmes de détection précoce et de surveillance, des mesures à prendre à l’entrée et à la sortie des personnes à la frontière (service sanitaire de frontière) et de l’approvisionnement du pays en produits thérapeutiques. Son rôle de direction est étayé par l’inscription dans la loi des instruments généraux de pilotage et de coordination (art. 4 et 5 LEp).
Pour renforcer ce rôle de direction, la loi attribue à la Confédération la compétence de fixer, avec le concours des cantons, les principaux objectifs et stratégies au niveau national visant à combattre les maladies transmissibles (art. 4 LEp). En complément, les mesures de la Confédération peuvent être réunies sous forme de programmes nationaux (art. 5 LEp). L’OFSP élabore des programmes nationaux concernant les vaccinations, les infections associées aux soins (infections nosocomiales), la résistance des agents pathogènes, le VIH et d’autres maladies sexuellement transmissibles. Il informe le public, certains groupes de personnes, les autorités et les professionnels des risques de maladies transmissibles et des mesures possibles pour les prévenir et les combattre (art. 9 LEp). Il assure également l’échange d’informations qui s’impose avec les cantons (art. 10 LEp). Dans le domaine des vaccinations, le plan national de vaccination a été inscrit dans la loi, qui précise aussi les obligations des médecins et des cantons.
La Confédération est également chargée d’exploiter plusieurs systèmes de détection précoce et de surveillance des maladies transmissibles (art. 11 LEp). Par exemple, elle exploite le système de déclaration obligatoire pour les maladies transmissibles et le système de déclaration Sentinella et assure un suivi des eaux usées.
En outre, la LEp donne au Conseil fédéral la compétence d’édicter des prescriptions relatives à la prévention des maladies transmissibles (art. 19 LEp). Ces mesures se situent sur le plan des conditions de vie et de travail ainsi que de l’environnement. Par exemple, les établissements de santé tels que les hôpitaux, les établissements médico-sociaux et les cabinets médicaux sont tenus de prendre des mesures pour prévenir les infections nosocomiales et les résistances aux antibiotiques, et les établissements de privation de liberté et d’hébergement collectif pour demandeurs d’asile doivent garantir à toutes les personnes sous leur garde l’accès aux mesures préventives appropriées.
La Confédération est également chargée de superviser l’application de la LEp et coordonne, si nécessaire, les mesures prises par les cantons (art. 77 LEp). Elle assure en même temps la coordination internationale. L’OFSP est le point de contact RSI pour la Suisse et donc l’interlocuteur de l’OMS, notamment pour les événements qui constituent une urgence de santé publique de portée internationale.
Cantons
Selon la LEp, les mesures de police sanitaire pour le contrôle des infections relèvent de la compétence des cantons (mesures visant des individus ou la population, art. 30 à 40 LEp). Les cantons sont également responsables de l’exécution des mesures telles que la quarantaine, la surveillance médicale ou l’interdiction d’activités, ainsi que des mesures visant la population (interdiction des manifestations, fermeture des écoles). Ils doivent également coordonner les activités de tous leurs partenaires (p. ex. hôpitaux, établissements médico-sociaux, médecins, pharmacies, laboratoires).
Par ailleurs, il existe désormais une base légale qui permet d’obliger une personne malade, présumée malade, infectée, présumée infectée ou qui excrète des agents pathogènes à suivre un traitement médical ; de plus, les cantons sont autorisés à limiter provisoirement la liberté de mouvement de la population dans certaines zones.
La lutte contre les maladies transmissibles et la prescription de mesures constituent des tâches médicales, dont la responsabilité doit revenir à une personne disposant de la formation ad hoc. L’art. 53 LEp prévoit de confier ce rôle aux médecins cantonaux.
Enfin, les cantons sont compétents pour les enquêtes épidémiologiques (art. 15 LEp), l’encouragement de la vaccination (art. 21 LEp) et la désinfection des objets, des locaux, etc., potentiellement contaminés (art. 48 LEp).
Tiers
Les médecins, les hôpitaux et les laboratoires sont chargés de déclarer les maladies transmissibles aux autorités compétentes (art. 12 LEp). Cette obligation s’étend aux autorités cantonales ainsi qu’aux commandants de bord (avions) et aux capitaines de navires.
La LEp règle les obligations de collaborer des entreprises transportant, au niveau international, des personnes en train, en car, en bateau ou en avion, ainsi que celles des exploitants d’installations portuaires, d’aéroports, de gares ferroviaires et routières et, enfin, celles des voyagistes (art. 43 LEp). Tous sont tenus de mettre à disposition les infrastructures et le personnel nécessaires pour appliquer les mesures qui leur sont imposées.
Instruments de prévention et de gestion des pandémies
En ce qui concerne la prévention et la gestion des pandémies, la LEp fixe les instruments et les mesures spécifiques suivants :
Plans d’urgence
La loi oblige la Confédération et les cantons à prendre les mesures préparatoires nécessaires pour prévenir et limiter à temps les dangers et les atteintes à la santé publique (art. 8 LEp ; art. 2 OEp). Il s’agit notamment de l’élaboration de plans d’urgence par l’OFSP et les cantons. Ces derniers doivent baser leurs plans sur ceux de la Confédération ; ils sont également tenus de coordonner leur planification avec les cantons voisins et les pays limitrophes, ainsi que de publier et de réexaminer régulièrement leurs plans. La phase de préparation vise à ce que, d’une part, les mesures de prévention et de lutte puissent être prises à temps et en fonction des besoins, et, suivant la situation, être mises en œuvre de manière uniforme dans toute la Suisse et, d’autre part, que la coordination entre les cantons soit assurée. Les événements en lien avec la grippe pandémique A (H1N1, 2009) ou le COVID-19 (2020) ont démontré le rôle essentiel des mesures préventives.
Modèle à trois niveaux
Pour gérer les situations de crise, un modèle à trois niveaux sert de base pour répartir le travail de manière pertinente entre la Confédération et les cantons (cf. art. 6 et 7 LEp). À cet effet, la LEp prévoit une situation particulière et une situation extraordinaire en plus de la situation normale. Elle définit les conditions d’une situation particulière qui autorisent le Conseil fédéral à ordonner des mesures spécifiques décrites dans la loi (art. 6 LEp).
Dans une situation particulière, le Conseil fédéral peut ordonner des mesures visant des individus ou la population, astreindre les médecins et d’autres professionnels de la santé à participer à la lutte contre les maladies transmissibles et déclarer obligatoires des vaccinations pour certains groupes de la population.
La situation extraordinaire au sens de l’art. 7 LEp s’applique lorsque la santé publique fait face à une menace aiguë grave et imprévisible, pour laquelle la loi ne prévoit pas de règles spécifiques ou pour laquelle les mesures prévues par la Conseil fédéral au titre de la situation particulière sont insuffisantes. Conformément à cette disposition, la Confédération peut ordonner les mesures nécessaires pour lutter contre la maladie si une situation extraordinaire l’exige. Mais même dans ces circonstances exceptionnelles, une intervention au niveau fédéral n’est pas indispensable : la Confédération doit surtout agir quand les ressources des cantons ne sont pas suffisantes ou quand les instruments légaux existants sont lacunaires et ne permettent pas de prendre les mesures nécessaires. Bien évidemment, le principe de proportionnalité doit être respecté aussi dans ce cas. La mise en œuvre incombe aux cantons dans toutes les situations.
Le passage de la situation extraordinaire à la situation particulière ou de la situation particulière à la situation normale nécessite une attention particulière, dans la mesure où les rôles de la Confédération et des cantons changent et où une préparation minutieuse s’impose.
Il n’existe pas de lien direct et automatique entre le modèle à trois niveaux défini par la LEp et les phases de l’évolution d’une pandémie. Ainsi, les organes d’exécution ordinaires peuvent être en mesure de maîtriser la propagation de la maladie, même en situation de pandémie. Dans ce cas, la santé publique n’est donc pas (ou plus) particulièrement menacée, et il n’est pas nécessaire de déclarer une situation particulière ou extraordinaire.
De la même manière, si l’annonce par l’OMS d’une « urgence de santé publique de portée internationale » constitue l’un des critères définis par l’art. 6 LEp pour entrer en « situation particulière », cette déclaration par l’OMS ne se traduit pas automatiquement par le constat d’une « situation particulière » en Suisse. En effet, celui-ci doit toujours s’appuyer sur l’analyse du risque pour la santé publique en Suisse.
Approvisionnement
Conformément à la LEp, le Conseil fédéral assure l’approvisionnement de la population avec les produits thérapeutiques les plus importants permettant de lutter contre les maladies transmissibles, et peut édicter des dispositions sur leur attribution et leur distribution (art. 44 LEp). En outre, l’art. 61 OEp prévoit qu’en cas de risque particulier pour la santé publique et de pénurie explicite de produits thérapeutiques, le Département fédéral de l’intérieur (DFI) réglemente leur distribution à la population au moyen d’une liste de priorités. En cas de disponibilité restreinte, les produits peuvent être distribués en priorité à certains groupes particuliers, tels que le personnel médical et infirmier ou les personnes atteintes d’une maladie grave.
De plus, l’OFSP fixe, en concertation avec les cantons, la quantité de produits thérapeutiques à attribuer à chaque canton (art. 62 OEp). La livraison des produits thérapeutiques aux cantons incombe à la Pharmacie de l’armée (art. 63, al. 1, OEp) ; si des modalités divergeant de l’art. 63 ont été convenues avec les fabricants de vaccins, elle se charge de la coordination. Cet élargissement des compétences de la Confédération doit garantir à la population le meilleur approvisionnement possible en vaccins. Les cantons veillent à ce que les produits thérapeutiques livrés soient redistribués en temps utile (art. 63, al. 3, OEp).
Coordination et organisation de crise de la Confédération
L’organe de coordination LEp (OrC LEp) encourage la collaboration entre la Confédération et les cantons (art. 54 LEp, art. 80 ss OEp). Cet organe permanent, destiné à faciliter la coordination des mesures et les échanges techniques entre les deux niveaux, a été créé en vue d’harmoniser la mise en œuvre. Les compétences décisionnelles ou d’exécution demeurent entre les mains des organes compétents de la Confédération et des cantons. L’organe de coordination LEp n’est pas un organe de crise.
La LEp prévoit une base légale pour un organe de crise du Conseil fédéral (art. 55). La pandémie de COVID-19 a montré que l’organisation de la Confédération en la matière ne permettait pas de satisfaire à toutes les exigences en temps de crise. Pour obtenir davantage d’informations sur la structure de l’organisation de crise, voir la page concernant l’organisation de crise de l’administration fédérale.
Exécution
Les cantons restent en toute circonstance les organes d’exécution des mesures visant à protéger l’être humain des maladies transmissibles. La loi confère un rôle de coordination, de direction et de surveillance à la Confédération, aussi bien en situation normale qu’en situation particulière ou extraordinaire (cf. art. 77 LEp). La Confédération peut imposer aux cantons des mesures qui permettent une exécution uniforme de la loi ; en cas de risque particulier pour la santé publique, elle peut les obliger à prendre certaines mesures d’exécution (interdiction des manifestations, mise en quarantaine de certaines personnes, etc.).
Au sein de l’armée suisse, le médecin en chef assume les tâches d’un médecin cantonal. L’ordonnance concernant les mesures à prendre par l’armée contre les épidémies et épizooties (RS 510.35) fixe les mesures de lutte contre les maladies transmissibles dans l’armée.
La liste de contrôle pour la préparation à une pandémie : missions de la Confédération, des cantons et de tiers au sens de la loi sur les épidémies (voir ci-dessous) donne une vue d’ensemble des tâches revenant à la Confédération, aux cantons et à des tiers conformément à la LEp.
Financement des mesures et des coûts de la prise en charge
Les cantons assument les coûts des mesures de lutte contre les maladies transmissibles visant des individus (p. ex. examen ou surveillance par un médecin), pour autant qu’ils ne soient pas couverts autrement (p. ex. par les assurances sociales). Le même principe s’applique aux mesures visant la population (p. ex. fermeture des écoles ou interdiction de manifestations). Les cantons supportent également les coûts des enquêtes épidémiologiques (art. 71 LEp). Concernant le transport international de personnes, la Confédération prend en charge les frais en lien avec les mesures ordonnées par ses organes (p. ex. examens médicaux ou quarantaines). Les entreprises assurant le transport transfrontalier de personnes (p. ex. en train, en car, en bateau ou en avion, ou encore les voyagistes), qui sont tenues par la LEp de collaborer aux mesures appliquées au transport international de personnes, assument par principe les coûts liés à cette obligation (art. 74 LEp).
La Confédération prend en charge les coûts liés à l’approvisionnement de la population en produits thérapeutiques qu’elle a acquis au sens de l’art. 44. Si ces produits thérapeutiques sont remis à la population, la prise en charge suit les exigences des assurances sociales. La Confédération supporte les frais de manière subsidiaire s’ils ne sont pas assumés ou ne le sont que partiellement. Par exemple, cela peut être le cas lorsque les produits thérapeutiques ne sont pas remis par un fournisseur de prestations reconnu au sens de la LAMal (art. 73 LEp).
Les défis suivants ont été constatés lors de la remise de produits thérapeutiques à la population au cours de la pandémie de COVID-19 :
- Vides juridiques : ni la Confédération, ni les cantons ou les assurances sociales ne garantissent la prise en charge des coûts relatifs aux tests, aux vaccins et aux médicaments qui n’ont pas été achetés par la Confédération et auxquels les autorités ont recommandé de recourir avant tout dans l’intérêt général (et dans une moindre mesure dans l’intérêt individuel). En conséquence, les personnes concernées doivent supporter elles-mêmes les coûts (totalement ou partiellement). Il est donc plus difficile d’atteindre les objectifs fixés en matière de santé publique.
- Complexité : des mécanismes de financement différents s’appliquent aux tests, aux vaccins et aux médicaments achetés par la Confédération au sens de l’art. 44 LEp. Il est donc difficile de s’y retrouver, et cela implique à la fois des efforts conséquents en matière de réglementation et d’administration et un risque d’irrégularités dans la facturation.
- Effort à consentir : pour les tests, les vaccins et les médicaments qui entrent dans le champ de l’assurance obligatoire des soins (AOS), la prise en charge des coûts doit être concrétisée avant que les assureurs ne remboursent les prestations. Cette procédure fastidieuse peut retarder le recours rapide à ces tests, vaccins et médicaments.
En raison de ces défis, le Conseil fédéral a dû réglementer le financement des tests de dépistage du COVID-19 par le biais du droit d’urgence pendant la pandémie, par exemple. La révision de la LEp entend résoudre ces problèmes.
Dédommagement pour les dommages consécutifs aux mesures
Concernant les dommages causés suite aux mesures visant la population (p. ex. interdiction de manifestations), l’État n’est responsable au sens des règles (ordinaires) en la matière (cf. art. 3 ss de la loi sur la responsabilité ; RS 170.32) que s’il a agi de manière illicite. Dans ce domaine, la LEp ne prévoit pas de responsabilité pour les dommages causés par des actions de l’État conformes au droit. C’est aux personnes concernées d’assumer cette responsabilité. Pendant l’épidémie de COVID-19, les acteurs les plus touchés par les restrictions ont dû être soutenus financièrement sur la base du droit d’urgence et de la loi COVID-19.
Cependant, pour les dommages consécutifs liés à une mesure (p. ex. quarantaine ou isolement) visant des individus, l’autorité qui a ordonné la mesure a la possibilité (mais pas l’obligation) de fournir un dédommagement, conformément à l’art. 63 LEp. Ce dédommagement est dû lorsque, faute d’indemnité, la personne se retrouverait dans une situation économique ou sociale précaire. Il faut cependant que le dommage ne soit pas couvert autrement, par exemple par l’employeur, par l’assurance-maladie ou par d’autres assurances sociales.
La perte de gain, le manque à gagner ainsi que d’autres frais en relation directe avec la mesure ordonnée font partie des dommages au sens de cette disposition. Les art. 64 ss LEp constituent une autre base légale établissant la responsabilité de l’État pour des dommages causés conformément au droit (responsabilité équitable) lorsque ces dommages sont consécutifs à une vaccination recommandée ou ordonnée. Les personnes ayant subi un préjudice à la suite d’une telle vaccination ont le droit à une indemnisation si le dommage ne peut pas être couvert autrement. Elles ont également droit à une réparation morale lorsque la gravité de l’atteinte le justifie.